專欄作者
2008年5月12日，四川汶川發(fā)生里氏八級大地震，迄今造成近7萬人死亡，一萬多人被埋，幾十萬人受傷的嚴重后果，悲痛之余，國內(nèi)外政府機構(gòu)，企業(yè)，社會組織及個人紛紛伸出援助之手，大批救災物資及捐款也通過不同渠道發(fā)往受災地區(qū)，各種針對災區(qū)的專項救災基金也紛紛成立。 但同時我們也看到和聽到，在救災過程中出現(xiàn)了與舉國上下救災步調(diào)不太一致的現(xiàn)象和聲音，比如，某某企業(yè)或某富豪沒有捐款或捐少了，某某慈善機構(gòu)擅自截留救災款項，有人非法倒賣救災物資等，有人哄搶救災物資等。由此，在社會公眾輿論面前，展開了一場又一場有關(guān)道德，法律，人性等方面的大討論。 不可否認，每個人的社會身份，教育背景，人生經(jīng)歷，所處的環(huán)境不同，對待事物的看法、角度、動機也會不同，我們不應該也可不能要求每個人的想法都是一致的，出現(xiàn)上述現(xiàn)象在某種意義上講也應該說是正常的。但筆者認為，由于國內(nèi)有關(guān)捐贈和慈善事業(yè)的現(xiàn)狀是導致出項上述現(xiàn)象的深層次原因。
一、中國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀。
1 企業(yè)和個人捐款熱情不高。 在美國，慈善捐贈的85%來自全國民眾，70%以上家庭都積極參加慈善事業(yè)，13歲以上人口中的50%每周平均志愿服務4個小時，2006年，平均每個家庭捐款約1000多美元。 而在每年的慈善捐款排名中，輝瑞、微軟、沃爾瑪、英特爾、通用等世界知名大企業(yè)總是名列前茅。2006年6月，世界第二大富豪，投資家巴菲特向蓋茨基金會等5個慈善基金會捐出375億美元個人財產(chǎn)，轟動了整個世界。 四川地震生后，香港各界對地震災區(qū)的捐款超過9億港元，平均每個港人捐款150港元，創(chuàng)下了香港歷史上賑災募捐的最高紀錄， 6月1日 ,香港演藝界明星聯(lián)合內(nèi)地、臺灣的演藝界人士在 香港舉辦了連續(xù)8小時不間斷的賑災文藝演出，募集3000多萬賑災款項。而且，香港各界的募捐活動仍在開展，香港的大街小巷，無論是港島還是離島，到處都是號召募捐的廣告，和募捐人士，捐款的數(shù)字仍舊在不斷增加。 香港的富豪階層也都踴躍捐款，不僅這次，首富李嘉誠還多次出巨資捐助社會，2006年8月份李嘉誠就曾宣布，未來將把1/3的個人財產(chǎn)捐給李嘉誠基金會。以李嘉誠約1500億港元的財產(chǎn)計算，基金會將增至約500億港元。 在香港，每到星期六，經(jīng)常會看到，在熱鬧的街頭有不少年輕人或者學生，一手提著一個小箱，一手拿著一張張膠貼紙進行街頭募捐，捐款人哪怕是把一兩元硬幣塞入小箱子內(nèi)，他們都會給捐款人衣服上貼一張小膠紙，表示他今天已經(jīng)為某慈善機構(gòu)捐了款。而各個慈善團體為募集善款也會經(jīng)常性地推出各種計劃，舉辦大量活動。 而在國內(nèi)，資料顯示，我國人均捐獻款一度僅為0.92元，不足人均GDP的0.02%,志愿服務參與率僅為全國人口的3%.與美國人均捐款相比差7000 多倍，即便與香港比也差100多倍。愿意投身慈善事業(yè)的大多數(shù)是大型外企、大國企，以及港澳臺同胞、海外華僑。而且國內(nèi)大部分捐助行為也主要是通過單位、學校、街道被動捐贈，經(jīng)常主動捐贈的人數(shù)很少。在這里面，大型國企的捐助行為嚴格來講，不應屬于社會捐助的部分，因為國企屬于全民所有，企業(yè)所得本屬于上繳國家利稅的部分。真正慈善捐贈中75%來自國外，10%來自平民百姓，只有15%來自國內(nèi)的富人階層。而在這之中，只有1%的企業(yè)向社會捐款。 雖然這次全國上下，無論企業(yè)，團體還是個人都踴躍捐款，創(chuàng)下了歷史之最，但從平時的捐款的數(shù)量和公眾參與的積極程度來看，還是無法與發(fā)達國家和地區(qū)相比。
2 慈善團體少。 在美國，慈善公益團體多達140多萬個，獨立的私人基金會約占85%,公司基金會約占5%,掌握的資金約為7000億美元。美國大企業(yè)大都設有基金會，每年，企業(yè)要將收入的一部分投入基金會，以用于公益事業(yè)。知名慈善機構(gòu)或者基金會每年的籌款都在幾億美元到幾十億美元以上。 在彈丸之地的香港，獲得政府豁免繳稅的慈善組織就有4000多個，在民間團體工作的專業(yè)人員有3萬多人，年籌集資金100多億港元。 目前，我國專門從事慈善活動的團體只有1000多家。主要分為公募型基金和非公募性基金，其中非公募型有300多家。而且這些基金一般規(guī)模比較小。每年募集的資金也非常少。
3 慈善團體管理混亂，公信力差。 目前，國內(nèi)的大部分慈善機構(gòu)多數(shù)依附于政府機關(guān)，專業(yè)性不強，分工不合理，機構(gòu)職能不清，慈善機構(gòu)采取的慈善活動單一，慈善公益組織和社會的信息交流不足，接受捐贈的渠道不暢。 由于缺乏必要的監(jiān)管，部分基金會對資金的籌集、捐贈項目和資金的投向未能如實向社會公布，程序不透明、管理制度不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)挪用甚至侵占捐贈款等現(xiàn)象，導致公信力下降，挫傷了有捐贈意愿的人的公益心。 相比之下，發(fā)達國際和地區(qū)的慈善組織都有完善的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部決策程序，除了聘用社會名人進入機構(gòu)的領(lǐng)導層，擴大知名度外，機構(gòu)的經(jīng)營管理還全部由專業(yè)人員進行，確保機構(gòu)的良性健康發(fā)展。 比如香港公益金是香港最大的三家慈善機構(gòu)之一，其機構(gòu)內(nèi)部其設有董事會，成員來自社會各界有 影響的知名人士。董事會下設執(zhí)行委員會，籌募委員會、公共關(guān)系委員會等專門委員會。按慣例公益金名譽會長由現(xiàn)任特首擔任，公益金會長由現(xiàn)任特首夫人擔任。為了加強工作的透明度和對公眾負責，機構(gòu)內(nèi)訂立有資源管治的守則，自律地進行規(guī)管。它還設有內(nèi)部審計部門，并聘請獨立審計師進行年度審核并對外公示因此，從而給予社會公眾極大的信任感，相應地，機構(gòu)也能夠募集到越來越多的社會捐助。
二、原因
結(jié)合中國的現(xiàn)狀及與慈善事業(yè)發(fā)達的國家和地區(qū)相比，不難發(fā)現(xiàn)我國出現(xiàn)上述問題的原因。
1、中國關(guān)于慈善捐助的稅制不合理。 依據(jù)今年剛剛施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定，"企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。"該規(guī)定將企業(yè)捐贈部分的扣除比例進行了提高，而在此之前，企業(yè)進行慈善捐款，捐款額度在只有在納稅所得額的3%以內(nèi)才享有優(yōu)惠。 另外，依據(jù)個人所得稅法的有關(guān)規(guī)定，個人將其所得通過中國境內(nèi)的社會團體、國家機關(guān)向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。 此外，無論是企業(yè)還是個人，捐款的對象都必須是政府指定的幾個慈善機構(gòu)，否則仍舊不能享有上述免稅待遇。 如果按照企業(yè)只有3%捐贈免稅的政策，企業(yè)捐款越多，納稅就越多，不僅不能帶來多少稅收減免，還要對限額以外的捐贈支付相應的稅費，這樣就影響了企業(yè)捐贈的積極性。 盡管剛施行的稅法適當調(diào)高了企業(yè)免稅的比例，但并沒有在最大程度上給予企業(yè)或個人以稅收的減免。 在美國，《稅法501（C）（3）》規(guī)定，向非營利組織或完全的公共組織捐贈者，可享受稅收優(yōu)惠。公司向國稅局認可的慈善機構(gòu)捐贈財產(chǎn)，在應繳所得稅額的 10%內(nèi)，可以扣減；個人捐贈在應繳所得稅額的50%內(nèi)，可以扣減。
這些稅收待遇具體包括：（1）免稅；（2）所得稅豁免；（3）捐贈減稅。 政府鼓勵公眾捐款，不光是對捐款免稅，甚至孩子們的衣服小了，穿不下了，玩具不用了，都可以捐獻出去，根據(jù)規(guī)定都可以抵稅。這在一定程度上也鼓勵了公眾的積極性。
2 慈善機構(gòu)的設立障礙重重。 中國對慈善組織的設立門檻太高。根據(jù)我國《基金會管理條例》，設立全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元，地方性的不低于400萬元，非公募基金會不低于200萬元，而且必須為到賬貨幣資金。 另外，基金會成立時需有業(yè)務主管部門的書面同意，該規(guī)定意味著基金會必須掛靠一家政府業(yè)務主管部門，否則就不符合基金會的成立條件。由于該規(guī)定的限制，造成很多基金會必須要依附于政府機關(guān)，從而受到政府及其主管部門直接干預較多，慈善機構(gòu)"官辦"色彩濃厚。 在美國，設立一家慈善性質(zhì)的非營利機構(gòu)，注冊手續(xù)比設立普通的營利性機構(gòu)還要簡單，沒有注冊資金要求，也沒有任何附加條件，只要交一兩百美元的注冊費，兩天左右就能拿到營業(yè)執(zhí)照，同時可向聯(lián)邦政府國內(nèi)稅務局申請免稅待遇。
3 配套的制度不完善。 在美國，政府在對捐贈進行直接的稅收減免的同時，還鼓勵消費。稅法規(guī)定，消費可以抵稅，如果你掙得多，不消費，節(jié)余部分仍然要納稅。再有，美國的個人所得稅是高額累進的。收入越高，個稅起征點越低；收入越高，稅率越高。而且，美國的遺產(chǎn)稅、贈與稅也高額累進，當遺產(chǎn)在300萬美元以上時稅率高達55%.這些制度與捐助制度的相互結(jié)合，使得那些不想繳稅的惟一途徑就是捐助慈善事業(yè)，因此即使是最吝嗇的富豪也會積極投身慈善事業(yè)。 為了鼓勵基金會的發(fā)展，除了從事慈善活動外，政府還允許基金會進行一些投資，如購買共同基金、股票、債券等，以保證資金的保值和增值，而且基金會的運作還能得到免稅、減稅優(yōu)惠，獲得其他企業(yè)不能企及的高回報。
在香港，不少熱心公益慈善的企業(yè)家都擁有一個"太平紳士"的稱號，這也是政府對促進社會慈善事業(yè)而作出的其中一項鼓勵政策。 相比而言，在我國，有關(guān)捐贈制度并沒有相應制度的結(jié)合，遺產(chǎn)稅、捐贈稅等一直都在爭論，而現(xiàn)有的各個制度之間彼此相互獨立，不僅發(fā)揮不了法律法規(guī)的配套機制作用，甚至還妨礙的慈善事業(yè)的發(fā)展。 比如，目前，對于企業(yè)和個人的捐贈的減免稅的具體辦理方式和程序沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，辦理手續(xù)極其繁瑣。民政部救災司司長王振耀，曾為了了解一下捐款退稅程序，捐了500元，結(jié)果2個月以后，經(jīng)過10道程序才拿到退稅憑證。 以往出臺的退稅政策一般都是針對某個具體的災難事件，如非典，南方大雪，或者針對某個專門的慈善機構(gòu)接受的捐款而出臺一些專門的"通知". 2007年1月8日，財政部、國家稅務總局關(guān)于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關(guān)管理問題的通知規(guī)定，納稅人在進行公益救濟性捐贈稅前扣除申報時，須附送以下資料：
（一）接受捐贈或辦理轉(zhuǎn)贈的非營利的公益性社會團體、基金會的捐贈稅前扣除資格證明材料；
?。ǘ┯删哂芯栀浂惽翱鄢Y格的非營利的公益性社會團體、基金會和縣及縣以上人民政府及其組成部門出具的公益救濟性捐贈票據(jù)；
（三）主管稅務機關(guān)要求提供的其他資料。上述規(guī)定仍舊缺乏可操作性。 再比如，基金會管理條例規(guī)定，基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現(xiàn)基金的保值、增值，但法律并沒有規(guī)定，基金會是否可以利用基金進行一些投資，以確?；鸬谋Ｖ岛驮鲋?，更不用說對基金會的投資給付稅負的減免了。
4 慈善機構(gòu)缺乏必要的約束和監(jiān)管機制。 美國對慈善組織的監(jiān)管有四個方面。
一是法律監(jiān)管。根據(jù)聯(lián)邦法，美國的稅務局通過三種方式來監(jiān)督慈善機構(gòu)的運作：慈善機構(gòu)提供的年度報表；審計慈善機構(gòu)的財務和經(jīng)營狀況；通過評估，對違規(guī)的慈善機構(gòu)給予處罰或罰金。
二 是民間專業(yè)評估機構(gòu)的監(jiān)督。由美國慈善信息局制定了一套衡量基金會標準，其中包括：董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責、預算。每年定期向社會公布對全國幾百家基金會的測評結(jié)果。其中有不少是負面排行，比如籌款回扣率排行，財務危機排行，劣等機構(gòu)CEO薪水排行，贈款囤積花不出去排行。一旦慈善機構(gòu)信譽受到質(zhì)疑，就可能被公眾拋棄。
三是媒體以及關(guān)心慈善事業(yè)的民眾的監(jiān)督。不僅是捐贈者，其他社會公眾均擁有對慈善捐款使用情況的知情權(quán)。四是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管。各個基金會都建立有約束自己組織和成員的比較完善的標準、規(guī)則等。 在香港，慈善事業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)是社會福利署。由于可能涉及龐大的資源管理，為了防止貪污、欺詐、謀利、濫用等失德行為，特區(qū)政府社會福利署特別發(fā)出《慈善籌款活動：內(nèi)部財務監(jiān)管指引說明》，確?；I得的款項用于指定用途，以及所有收入和支出均有詳盡記錄。此外，還成立專門的"整筆撥款督導委員會",監(jiān)察整筆撥款的推行進度，推行服務表現(xiàn)監(jiān)察制度。并且按每項資助服務訂立《津貼及服務協(xié)議》及《服務素質(zhì)標準》，對服務單位的服務表現(xiàn)素質(zhì)做出評估。 香港慈善機構(gòu)還成立了的行業(yè)自律組織，即香港社會服務聯(lián)會，其主要職能是加強社會福利機構(gòu)的聯(lián)系，推動更完善的社會福利服務，提高社會福利機構(gòu)服務社會的能力，促進機構(gòu)問責，加強公眾教育。
在中國，《公益事業(yè)捐贈法》和《基金會管理條例》等法律法規(guī)只是對有關(guān)捐贈事項進行了原則規(guī)定，政府并沒有專門的機構(gòu)對這些基金會的運作包括受贈財產(chǎn)的使用進行監(jiān)督和指導?；饡跇I(yè)務上只受各自的業(yè)務主管機關(guān)的監(jiān)督，而在實際過程中，所謂的業(yè)務主管機關(guān)只是徒有其名，由于沒有規(guī)定具體的監(jiān)督管理方式，以及相應的處罰辦法，所謂的監(jiān)督根本不存在。 基金會內(nèi)部管理松散，盡管相關(guān)條例中規(guī)定了要向社會公開基金的使用情況，但由于缺乏具體的社會監(jiān)督機制，財務公開變成流于形式，即便有人提出了質(zhì)疑，也沒有具體的處理辦法。
三、建議
中國改革開發(fā)近30年時間，經(jīng)濟較以前有了明顯的進步，但相比較而言，中國仍屬于欠發(fā)達國家，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，目前，我國每年有近6000萬以上的災民需要救濟，有2200多萬城市人口生活在低保線上，有7500多萬農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口需要救助。另外，還有6000萬殘疾人需要社會提供幫助。 中國的慈善事業(yè)發(fā)展剛剛起步，因此，出現(xiàn)本文中所述的問題應屬必然，但在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，慈善事業(yè)已經(jīng)成為一個文明、民主的國家不可或缺的一部分，因此，我們有必要找出上述問題的原因，通過學習發(fā)達國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，并結(jié)合我國的實際的情況，我們有信心盡快建立和完善我國的慈善制度。
1、應在現(xiàn)有的相對分散的一些支持公益捐贈和慈善事業(yè)的法律法規(guī)和優(yōu)惠政策的基礎上，制定一部綜合性的支持中國慈善事業(yè)發(fā)展的"綱領(lǐng)式"的法律。明確定義慈善行為和法律保障，從總體上明確慈善事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、體系架構(gòu)和相應的優(yōu)惠政策等。
2、制定專門的慈善機構(gòu)法，以確立慈善機構(gòu)獨立的法人地位，并明確慈善機構(gòu)的性質(zhì)、管理、運行的基本準則。取消要求慈善機構(gòu)必須有業(yè)務主管單位的規(guī)定。
3、取消企業(yè)所得稅法規(guī)中對企業(yè)捐贈享受稅收優(yōu)惠待遇的限制性規(guī)定，降低所得稅稅率，提高慈善捐款免稅的額度，爭取做到能準予捐贈在所得稅前全額扣除，減輕稅收負擔，激勵捐贈行為；其次要對尚未成熟的慈善團體落實\\\"免稅\\\"甚至獎勵政策，激勵其募集善款行為；第三，簡化免稅申請程序，第四，研究制定遺產(chǎn)稅、贈與稅，消費稅等配套性法律法規(guī)，在立法體系上全面鼓勵慈善行為。
4、制定一些使慈善事業(yè)捐款者更能得到社會尊重、揚名的規(guī)定，給予捐贈者一定的社會名譽，和精神的獎勵。
5、加強對對慈善機構(gòu)等受贈主體及使用捐贈財產(chǎn)的法律監(jiān)督。制定專門的、操作性強的法律，規(guī)范慈善機構(gòu)在接受，使用受贈財產(chǎn)過程中的行為，確立嚴格的審計制度。建立慈善組織資質(zhì)評估和信用資格認證制度，加大社會監(jiān)管力度。同時對違法犯罪行為進行及時、有效的懲處。
