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2017-10-24 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
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■ 本報記者 張明敏
在第28個“國際減災(zāi)日”前夕，10月12日，以“減災(zāi)教育與政社協(xié)同”為主題的第四屆公眾減災(zāi)教育論壇在成都舉行，吸引了包括壹基金、四川省減災(zāi)中心、四川省社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌中心、四川省防災(zāi)減災(zāi)教育館等80余位國內(nèi)外防災(zāi)減災(zāi)行業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者參加，以期在理論、政策和實(shí)踐層面達(dá)成更多共識并有所產(chǎn)出。
當(dāng)日，政社協(xié)同中的“中間支援組織”“屬地救援”“災(zāi)害意識”等話題成為熱議的焦點(diǎn)，還有一些在救災(zāi)中不可回避的話題也被頻頻拋出。
壹基金主持機(jī)構(gòu)日常工作的副秘書長李弘表示：“減災(zāi)、救災(zāi)和重建中，公眾參與的方式有很多種，不一定是捐款者或志愿者，每個人都能提升自我應(yīng)對能力減輕損失就是盡我所能，人人公益的一種體現(xiàn)。”
“樞紐型”平臺逐步建立
當(dāng)下，民間救援力量已經(jīng)成為我國自然災(zāi)害搶險救災(zāi)工作不可或缺的一員。
2008年汶川地震，民間救援力量首次在國內(nèi)嶄露頭角，剛剛成立不到一年，號稱為中國民間專業(yè)、獨(dú)立的純公益緊急救援機(jī)構(gòu)“藍(lán)天救援隊”參與到緊急救援中，出色地完成了救援任務(wù)，贏得公眾贊譽(yù)。
民間救援力量在汶川地震中的出色表現(xiàn)，使得各種民間救援力量相繼出現(xiàn)。但在歷次災(zāi)害救援中也有一些不經(jīng)報備、不聽指揮的民間救援隊，這在一定程度上削弱了公眾對民間救援的信賴。
如今，經(jīng)過近十年的發(fā)展，中國民間救援力量也日益成熟，有若干個具有相同屬性的平臺型、樞紐型組織出現(xiàn)——“壹基金救援聯(lián)盟”“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”“中國扶貧基金會人道救援網(wǎng)絡(luò)”“中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會”等各種救援平臺相繼成立。
2009年5月12日，壹基金在汶川地震一周年之際，基于汶川地震中眾多民間救援力量發(fā)揮的巨大作用，正式成立“壹基金救援聯(lián)盟”，為民間志愿救援隊提供支持和服務(wù)，聯(lián)合全國各地的志愿救援力量，逐步完善、整合、擴(kuò)大救援隊伍，普及公眾安全和救生常識，以更好地配合政府應(yīng)對和防治各種災(zāi)害，開展救援工作。
2011年和2014年，壹基金又分別成立了基于社區(qū)賑災(zāi)和服務(wù)等公益組織協(xié)同的聯(lián)合救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)和發(fā)揮企業(yè)特長的企業(yè)聯(lián)合救災(zāi)平臺。
2013年4月29日，雅安地震后第十天，由中國青少年發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、南都公益基金會、騰訊公益慈善基金會、壹基金聯(lián)合發(fā)起的“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”正式成立。“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”有三項(xiàng)職能：促進(jìn)基金會救災(zāi)行動與政府救災(zāi)計劃的融合與互補(bǔ);對參與救災(zāi)的社會組織和志愿者團(tuán)隊進(jìn)行聯(lián)合資助;促進(jìn)基金會之間互通信息及協(xié)調(diào)行動。
2014年4月7日，中國扶貧基金會在四川省汶川特大地震紀(jì)念館防災(zāi)減災(zāi)宣教中心舉行了“人道救援網(wǎng)絡(luò)啟動大會”。國際美慈組織、藍(lán)天救援隊等國內(nèi)外29家公益組織共同組建。
2016年6月13日，“中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會”在北京宣布成立,主要職能是：參與防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)相關(guān)政策的制訂，建立社會力量救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立民間防災(zāi)備災(zāi)體系，搭建慈善救災(zāi)信息溝通平臺，開展防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳教育和技能培訓(xùn)等。目前包括單位和個人在內(nèi)共有53家成員。
李弘認(rèn)為，中國社會組織參與民間救援大致分為三類。第一類資源較為充裕;第二類具有較強(qiáng)的專業(yè)能力;第三類資源和救援力量相對薄弱，但參與救災(zāi)的意愿強(qiáng)烈。這三類中，不論哪一類型都需要相互協(xié)調(diào)、協(xié)作，實(shí)現(xiàn)高效有序救災(zāi)。
基金會統(tǒng)一與政府對接協(xié)同配合，這有利于國家資源的優(yōu)化配置，不浪費(fèi)、不重復(fù)，有效投入到補(bǔ)充的角色中?；饡绾螀f(xié)調(diào)發(fā)揮自身角色這是其一。另外，基金會如何與政府合作，這需要政社對接的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。
在李弘看來，這種協(xié)同，一是體現(xiàn)社會組織在資源上高效協(xié)作;二是體現(xiàn)在回應(yīng)社會問題需求上高效協(xié)同。社會組織之間因?yàn)槭姑煌貞?yīng)的專業(yè)內(nèi)容也不盡相同，在專業(yè)需求和匹配上，這些網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)十分清晰，明顯發(fā)揮著作用。以前，社會組織大多根據(jù)自身資源、捐助方要求和機(jī)構(gòu)使命直接回應(yīng)社會需求，這就顯得單一和無序，現(xiàn)在有相同專業(yè)目標(biāo)和相同協(xié)作的社會組織協(xié)作起來，針對某一個社會議題擴(kuò)大項(xiàng)目范圍和項(xiàng)目量，從而產(chǎn)生更大社會效應(yīng)。目前災(zāi)害救援中，社會組織分工協(xié)作越來越井然有序，也越來越高效。
救援網(wǎng)絡(luò)倡導(dǎo)“屬地化”
李弘介紹說，壹基金參與社會組織協(xié)作相對較早。2009年成立“壹基金救援聯(lián)盟”后，2011年成立“壹基金聯(lián)合救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)”，到目前已經(jīng)推動19個省一級的當(dāng)?shù)厣鐣M織形成協(xié)同、協(xié)作的救援網(wǎng)絡(luò)。壹基金的理念是要把屬地的社會組織培養(yǎng)起來，災(zāi)害一旦發(fā)生，根據(jù)需要，省、市、縣各級社會救援力量就地參與救援，不再需要更遠(yuǎn)距離的社會組織趕赴救援。
一組統(tǒng)計數(shù)據(jù)也為壹基金推行的社會力量屬地化救援作出了應(yīng)證。
根據(jù)壹基金披露，2017年壹基金救災(zāi)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)參與救災(zāi)共有90多次，但壹基金員工到達(dá)災(zāi)害現(xiàn)場不超過5次，大部分救災(zāi)行動通過在區(qū)域中心城市屬地建立備災(zāi)倉庫，由壹基金聯(lián)動企業(yè)和籌款平臺支持當(dāng)?shù)厣鐣M織開展救援。
“屬地社會組織通過聯(lián)合救援機(jī)制進(jìn)行協(xié)作，哪些災(zāi)害需要省會城市組織趕赴救援、哪些只需要市、縣級組織趕赴救援，壹基金在其中起到物資協(xié)調(diào)和支持的角色。在國家減災(zāi)委、民政部和地方災(zāi)害管理部門的指導(dǎo)和支持下，構(gòu)建這個系統(tǒng)后使得社會組織有序、規(guī)范、高效運(yùn)作，細(xì)分化解決問題，真正做到幫忙不添亂。”李弘說。
“政社協(xié)同”的政策推進(jìn)
早在2015年10月8日，民政部就發(fā)布了《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)堅持“政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鼓勵支持，引導(dǎo)規(guī)范。效率優(yōu)先，就近就便。自愿參與，自助為主”的原則，根據(jù)救災(zāi)工作不同階段的任務(wù)和特點(diǎn)，在“常態(tài)減災(zāi)階段、緊急救援階段、過渡安置階段、恢復(fù)重建階段”支持和引導(dǎo)社會力量充分發(fā)揮優(yōu)勢，積極參與救災(zāi)工作。
2016年5月5日，民政部救災(zāi)司會同國家減災(zāi)中心和中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會、深圳壹基金公益基金會、南都公益基金會、騰訊公益慈善基金會、愛德基金會、中國社會福利基金會在民政部國家減災(zāi)中心舉行了主題為“社會力量參與救災(zāi)協(xié)同”首屆社會力量參與救災(zāi)桌面演練。
2016年12月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》。
2017年1月13日，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》，其中明確提出，要堅持各級政府在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會力量的重要作用，加強(qiáng)政府與社會力量、市場機(jī)制的協(xié)同配合，形成工作合力。
2017年9月20日，四川省有關(guān)部門正式批準(zhǔn)成立“四川省社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌中心”，承擔(dān)全省社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作。據(jù)悉，政府采取組建專門事業(yè)單位的形式，對社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作進(jìn)行統(tǒng)籌，這在全國尚屬首創(chuàng)。
李弘認(rèn)為，民政部建立應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺，四川省民政廳積極響應(yīng)民政部門指導(dǎo)意見，推進(jìn)成立“四川省社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌中心”是一種信號，中心成立本身就是政社對接的標(biāo)志。
李弘說，四川中心成立前后，全國十幾個省(市、區(qū))都已經(jīng)先后出臺了關(guān)于社會力量參與救災(zāi)的省級意見，并通過設(shè)立各種類型機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政社對接工作，這表明社會組織參與救災(zāi)工作已被納入政府規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)高效有序的目的。
提升每個人的災(zāi)害應(yīng)對能力
設(shè)立防災(zāi)、減災(zāi)機(jī)制的根本目標(biāo)是讓每個人都掌握應(yīng)對災(zāi)害的知識和技能。李弘表示：“無論是政府、企業(yè)、社會組織、學(xué)校、社區(qū)，壹基金的愿景是，在災(zāi)害領(lǐng)域每一個人并不一定是捐款者或志愿者才是盡我所能、人人公益，如果每個人都能提升能力應(yīng)對災(zāi)害，有效減少損失，就實(shí)現(xiàn)了盡我所能、人人公益。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，每個人都能達(dá)到自救、互救，就能解決大部分問題。當(dāng)大部分災(zāi)害在家庭和社區(qū)層面就能完成救援，不需要政府救援時，就能節(jié)省政府很多公共資源，這對于整個社會的效益來說是最大的。”
“應(yīng)提醒每個公眾重視安全、重視教育、重視減災(zāi)意識養(yǎng)成。”李弘補(bǔ)充道。
中國教育學(xué)會中小學(xué)安全教育與安全管理專業(yè)委員會名譽(yù)理事長鄭增儀也認(rèn)為，要把各地區(qū)各學(xué)校的防災(zāi)減災(zāi)教育資源進(jìn)行充分整合利用，建立防災(zāi)減災(zāi)教育資源共享平臺。
域外>>>
美國救災(zāi)志愿組織聯(lián)盟(NVOAD，以下簡稱為“聯(lián)盟”)作為成功運(yùn)行四十多年的社會組織，不僅成為美國社會組織災(zāi)害應(yīng)對的樞紐型行業(yè)機(jī)構(gòu)，還獲得美國政府的認(rèn)可，于1997年與美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署簽署了正式備忘錄，成為國家應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)中心常設(shè)的非政府組織代表成員，從而形成了政府與社會在災(zāi)害應(yīng)對領(lǐng)域的共治格局。
1969年“卡米爾”颶風(fēng)造成259人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)7.8億美元。當(dāng)時很多社會組織涌進(jìn)了災(zāi)區(qū)，但由于缺少信息溝通和總體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各組織救助出現(xiàn)重復(fù)性甚至惡性競爭，使得災(zāi)害救援工作受到了極大影響。
為此，美國紅十字會、救世軍等七大社會組織于1970年發(fā)起成立了該聯(lián)盟。經(jīng)過四十多年的磨合發(fā)展，該組織已經(jīng)成為美國政府和志愿者、社會組織都認(rèn)同的，致力于在全國范圍內(nèi)推進(jìn)社區(qū)抗逆力建設(shè)的非營利性且無黨派性質(zhì)的會員制聯(lián)盟組織。
目前，聯(lián)盟是享有501C(3)條款免稅地位的社會組織，總部設(shè)在弗吉尼亞州的阿靈頓，在美國所有州和海外領(lǐng)地都建立了分支機(jī)構(gòu)，已經(jīng)形成覆蓋全國的救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。目前聯(lián)盟會員包括有影響力的56家全國性組織，以及56個州級救災(zāi)志愿組織聯(lián)盟，這些聯(lián)盟分支還代表著地方各級聯(lián)盟以及數(shù)以百計的分布在全國各地的會員組織。
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