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2017-07-25 來源 :公益時報??作者 : 皮磊
“社會組織在開展公益訴訟時支持保障機制并不夠，比如說資金問題。一個案件從前期發(fā)現(xiàn)污染線索、調(diào)研，到后期調(diào)查取證，再到提起訴訟期間，都需要充足的資金作為后盾，動輒上百萬元的投入一點兒都不稀奇。但對于非營利性的社會組織而言，這個無疑是一個巨大的困難。這也是公益訴訟從2015年起到現(xiàn)在沒有出現(xiàn)預期的井噴現(xiàn)象的原因之一。”
7月22日，一場由來自全國各地的社會組織、檢察機關(guān)、法院、環(huán)保部門、法律專家以及律師等參加的環(huán)境公益訴訟研討會在北京舉行。談及兩年多來在公益訴訟實踐中遇到的問題和困惑，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱中國綠發(fā)會)法律部副主任張娜提到了上面一點。
2015年1月1日，新環(huán)保法開始實施，明確社會組織可作為原告提起環(huán)境公益訴訟。自此，環(huán)境公益訴訟進入了有法可依的時代。2015年7月，全國人大常委會授權(quán)13個省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院開展環(huán)境訴訟試點工作。2017年，環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)了一些新的進展，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度將全面鋪開。那么對于社會組織及檢察機關(guān)來說，兩年的時間積累了哪些經(jīng)驗?在實際操作中還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)，社會組織今后又該怎么做?
制度雖小但可以小搏大
2015年1月1日，新《環(huán)保法》正式生效。當天，由自然之友提起的“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案，該案也是新環(huán)保法實施后的首例環(huán)境公益訴訟案件。在之后的兩年多時間，自然之友在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)力，積累了很多經(jīng)驗，也出現(xiàn)了一些典型案例。
自然之友法律與政策倡導總監(jiān)葛楓說，環(huán)境公益訴訟制度雖然是一個特別小的制度，但很多時候它能夠以小搏大，在國家環(huán)境治理中的重要性也是不言而喻的。“雖然對于社會組織開展環(huán)境公益訴訟的作用外界還存在很多爭議，但從實務和原告的角度來講，我覺得開展環(huán)境公益訴訟還是起到了一定的作用。”
葛楓表示，環(huán)境公益訴訟首先能夠提高環(huán)境違法成本，產(chǎn)生很大的威懾作用;其次，環(huán)境公益訴訟能夠推動具體環(huán)境問題的解決，維護公眾的環(huán)境權(quán)益，幫助化解由環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾。為證明這一點，她舉了幾個例子。
2014年年底，江蘇省泰州市6家企業(yè)因違法傾倒廢酸，被法院判決賠償1.6億余元環(huán)境修復費用，成為當時賠付額最高的一起環(huán)境公益訴訟案件，該案因此被稱為“天價環(huán)境公益訴訟案”，一時間轟動全國。
2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會向山東省德州市中級人民法院提交訴狀，對德州晶華集團振華有限公司(以下簡稱振華公司)污染大氣的行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元。這也是全國首起大氣污染公益訴訟。2016年7月，歷時16個月后該案有了一審判決：振華公司因超標排放污染物被判賠償2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復。
“這些案子能夠讓社會意識到，環(huán)境違法的確要付出很大的代價，這個代價可以是天價的。這種威懾作用對整個環(huán)境法律良性秩序的形成是非常重要的。而且，環(huán)境公益訴訟不僅可以解決整體的環(huán)境問題，也可以維護受環(huán)境污染影響群眾的切身利益。”
此外，葛楓還談道，環(huán)境公益訴訟在推動大氣污染、土壤污染、水污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題的制度化解決方面也能夠發(fā)揮很大的作用。
比如，針對大氣污染的公益訴訟從2015年到現(xiàn)在有十幾起，自然之友也提起了10起環(huán)境污染的案子。不過，相對于大氣問題，土壤污染可能更為隱蔽，土壤污染的公益訴訟也更為艱難，比如“常州毒地”系列公益訴訟案件。
葛楓表示：“這些案子推動起來非常艱難，但我覺得都是有效的探索。我們也應該探索、推動建立一個良性機制，保證這樣的污染不再發(fā)生，或者一旦發(fā)生污染后該由誰承擔相應的責任。”
檢察機關(guān)已辦理
9000多起案件
2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，今后不僅可以開展民事公益訴訟，也可以開展行政公益訴訟。
7月18日，最高人民檢察院召開全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作電視電話會議，總結(jié)公益訴訟試點工作情況，部署全面開展檢察機關(guān)提起公益訴訟工作。
截至2017年6月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。
從目前的形勢來講，檢察機關(guān)已經(jīng)成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。
那么，近兩年來檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟試點工作中主要做了什么?以北京市人民檢察院為例。在試點期間，該院共摸排了七起民事公益訴訟案件，提起六例民事公益訴訟。
據(jù)北京市人民檢察院民事檢察部副主任李欣宇介紹，全市各級檢察機關(guān)都認真部署并開展了涉及環(huán)境領(lǐng)域的專項活動，包括土壤污染、大氣污染、水污染治理等。
由于沒有經(jīng)驗可循，在開展試點工作期間，檢察機關(guān)還要探索建立符合公益訴訟規(guī)律的辦案模式，整合辦案力量，確保案件的質(zhì)量和效果。“經(jīng)過考慮，我們初步確定了由基層院負責案件線索的主要調(diào)查核實工作，由分院負責案件的審查起訴工作，市檢察院進行全面案件的統(tǒng)籌和指導工作。”李欣宇談道。
此外，檢察機關(guān)還要建立內(nèi)外協(xié)作的工作機制，整合各方資源，積極構(gòu)建公共利益的保護體系，這涉及加強與行政機關(guān)的協(xié)作，同時也涉及內(nèi)部的橫向溝通。“我們會積極走訪公益組織，與專業(yè)化的鑒定機構(gòu)建立常態(tài)化的溝通機制，同時我們也會加強與法院的溝通，特別是針對程序設(shè)計方面。”
據(jù)李欣宇介紹，檢察院內(nèi)部一直堅持調(diào)研、辦案同步，全面提升隊伍開展公益訴訟的能力，如參加高檢院的培訓學習，觀摩典型案件的庭審，提高辦案人員的線索調(diào)查和庭審依據(jù)的能力等。
社會組織任重而道遠
在中國人民大學法學院教授、中國環(huán)境資源法學研究會副會長、最高人民法院環(huán)境資源司法理論研究基地主任周珂看來，目前環(huán)境公益訴訟存在“一條腿強，一條腿弱”的現(xiàn)象，即檢察機關(guān)得到了最高層面的支持，而環(huán)保公益組織還處于自由發(fā)展的狀態(tài)下。
李欣宇認為，相對于社會組織而言檢察機關(guān)有幾大優(yōu)勢，他說：“比如法律監(jiān)督機關(guān)的地位、調(diào)查取證的職權(quán)、專業(yè)化的司法隊伍等。另外，對檢察機關(guān)的支持也明確寫進了法律之中，全國人大也修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，檢察機關(guān)提起公益訴訟今后將在全國全面推開。”
在中國綠發(fā)會法律部副主任張娜看來，相對于檢察機關(guān)而言，社會組織在開展公益訴訟時確實面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。
據(jù)張娜介紹，自2015年5月提起第一起公益訴訟案件至今，中國綠發(fā)會已經(jīng)提起60余起環(huán)境公益訴訟案件，目前已經(jīng)立案在審理程序中的有40余起，判決3起，調(diào)解8起。在兩年的實踐中綠發(fā)會確實積累了一些經(jīng)驗，但遇到的困難也不容忽視。
首先，社會組織開展公益訴訟時缺乏有效的支持和保障機制，這也是很多社會組織遇到的現(xiàn)實問題，比如資金問題。一個案件從前期發(fā)現(xiàn)污染線索、調(diào)研，到后期的調(diào)查取證，再到提起訴訟期間，調(diào)研費、鑒定評估費、律師費、專家費以及后期的訴訟費都需要充足的資金作為后盾，動輒上百萬的投入一點兒都不稀奇。
“對于非營利性的社會組織而言這個無疑是一個巨大的困難。有人說環(huán)境公益訴訟遭到現(xiàn)實的阻撓和干預時，社會組織只能依靠群眾和媒體的力量，因為我們沒有任何后臺，所以才造成公益訴訟從2015年起到現(xiàn)在并沒有出現(xiàn)預期的井噴現(xiàn)象。也是由于這些原因?qū)е码m然有七百多家社會組織符合公益訴訟主體資格，但只有十幾家在行動。”張娜談道。
其次，由于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的問題比較多，如果損害鑒定評估的費用都由原告來承擔的話，對于社會組織而言也是雪上加霜。但就目前而言，并沒有明確的法律規(guī)定鑒定評估費用到底應由誰負擔，這在一定程度上抑制了社會組織提起公益訴訟的積極性。因此，綠發(fā)會和很多社會組織都呼吁建立一種支持機制(如環(huán)境公益訴訟支持基金)、在全國各級法院探索案件適用專家意見等。
另外一個迫切需要解決的問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償款的歸屬、使用和監(jiān)管問題。“目前也沒有一個明確的法律規(guī)定這種賠償款到底應該放在何處、由誰使用、怎么監(jiān)督。目前綠發(fā)會嘗試了兩種方式，一種是設(shè)立專項基金，一種是設(shè)立信托，這兩種方式目前都有成功的經(jīng)驗可以借鑒，但我們也希望有關(guān)部門盡快出臺一個具體明確的規(guī)定，讓我們有法可依。”張娜表示。
“中國環(huán)境保護的本質(zhì)跟西方有所不同，我們是行政主導下的環(huán)境保護，這種體制就決定了檢察機關(guān)在公益訴訟中的作用很重要，所以就出現(xiàn)了兩條腿走路的情況。但應該如何擺正二者之間的關(guān)系呢?我在多次會議上提出了一個設(shè)想，即‘兩個為主，兩個補充’：環(huán)境行政公益訴訟以檢察機關(guān)提起為主，環(huán)保公益組織為輔;環(huán)境民事公益訴訟應當以公益組織為主，檢察機關(guān)為輔。”周珂強調(diào)。
葛楓則表示，要明晰社會組織與檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟上的定位。“對于行政公益訴訟，檢察機關(guān)是主體，但我的建議是應該允許社會組織或者更廣泛的社會主體作為補充，從而保障社會公共利益救濟制度的完善。在這方面我覺得社會組織和檢察機關(guān)可以合作，比如說一線的環(huán)保組織會接觸到大量的案源信息、違法情況，可以舉報給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)可以依據(jù)現(xiàn)有的法律去督促相應的行政機關(guān)去履職，如果其不履職的話就可以提起行政公益訴訟。這樣社會組織也多了一條推動環(huán)境問題解決的路徑。”
此外，葛楓還建議，應由最高層面牽頭建立一個全國統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟信息公開平臺以及環(huán)境公益訴訟調(diào)解機制。“因為環(huán)境公益訴訟不是為了維護自己的利益，而是為了維護公眾利益，我們做這些事應該及時向社會有一個交代。而調(diào)解也是環(huán)境公益訴訟中有效解決問題的一個重要方式，而且調(diào)解也有自身優(yōu)勢，比如說可以節(jié)約成本，可以最大程度上化解矛盾，有利于在執(zhí)行層面切實解決問題。”
■ 本報記者 皮磊
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