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2019-03-05 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 于俊如
■ 本報(bào)記者 于俊如
有這么一群人，想住養(yǎng)老院，卻因?yàn)檎也坏綋?dān)保人而被拒收;
有這么一群人，在家摔倒半天才能爬起來(lái)，病倒幾天也沒(méi)人發(fā)現(xiàn)，突發(fā)疾病因?yàn)闆](méi)人簽字，做不了手術(shù)、住不了醫(yī)院;
還有這么一群人，不敢病倒不敢死，古稀之年還得照顧三四十歲的自閉癥患兒，他們唯一的希望是比殘障孩子多活一天……
據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在北京，特殊家庭(失獨(dú)、孤寡、殘障、空巢)老年人就已經(jīng)達(dá)百余萬(wàn)，他們的養(yǎng)老需求比正常家庭的更凸顯，他們的生活也比常人更艱難……
2015年7月，為了解決特殊家庭老年人在入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接受緊急醫(yī)療救助等服務(wù)時(shí)遇到的相關(guān)手續(xù)辦理困難等問(wèn)題，北京市民政局發(fā)布了《特殊家庭老年人通過(guò)代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》。
同年11月，通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)的方式，成立于2015年9月的北京市英碩扶老公益基金會(huì)，后更名為北京扶老助殘基金會(huì)，被選定為特殊家庭老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，為特殊家庭的京籍老人代理辦理入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、緊急就醫(yī)手術(shù)簽字等事宜。
這個(gè)開(kāi)全國(guó)之先河的項(xiàng)目，一切都只能是摸著石頭過(guò)河。如今三年期滿(mǎn)，項(xiàng)目再起航之際，北京扶老助殘基金會(huì)的副秘書(shū)長(zhǎng)陳亞輝向記者介紹了該項(xiàng)目的嘗試發(fā)展歷程。
養(yǎng)老代理模式探索三階段
入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的通行做法是必須有委托擔(dān)保人。這對(duì)于失獨(dú)老人，是很大的困擾。一方面是老人需要求人做擔(dān)保，內(nèi)心不太樂(lè)意;另一方面是隨著年齡越來(lái)越大，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，很多人不愿意承擔(dān)資金及風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
讓公益組織來(lái)解決失獨(dú)老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和就醫(yī)的問(wèn)題，這是北京市民政局出臺(tái)政策的初衷。面對(duì)這個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)而又沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可借鑒的項(xiàng)目，北京扶老助殘基金會(huì)從零開(kāi)始，發(fā)展探索至今，經(jīng)歷了三個(gè)階段，由基金會(huì)直接提供和由基金會(huì)搭建平臺(tái)整合的服務(wù)內(nèi)容幾乎涵蓋了老、病、死的方方面面。
第一階段，主要是梳理嘗試，代理服務(wù)階段。
2015年，北京扶老助殘基金會(huì)從零開(kāi)始梳理。相關(guān)法律流程是怎樣的?標(biāo)準(zhǔn)怎么制定?具體服務(wù)內(nèi)容是什么?服務(wù)對(duì)象又是誰(shuí)?
陳亞輝介紹說(shuō)，在承接了“代理服務(wù)”項(xiàng)目之后，用了半年的時(shí)間來(lái)梳理相關(guān)的法律、法規(guī)及流程，并與民政局細(xì)致溝通相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等內(nèi)容，直到2016年年中的時(shí)候才開(kāi)始正式做項(xiàng)目。確定的一個(gè)核心問(wèn)題是解決老人們當(dāng)時(shí)最緊迫的問(wèn)題，即入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擔(dān)保問(wèn)題和緊急就醫(yī)手術(shù)的擔(dān)保問(wèn)題。
看似簡(jiǎn)單，實(shí)則不易。
以就醫(yī)擔(dān)保為例，首先是老人特別相信你的前提下才有可能發(fā)生這樣的擔(dān)保服務(wù);其次是瑣碎，一個(gè)手術(shù)前后需要7個(gè)簽字，在北京的一個(gè)三甲醫(yī)院，來(lái)來(lái)回回的可能至少需7個(gè)半天的時(shí)間。
第二個(gè)階段是委托監(jiān)護(hù)階段。
代理服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，基金會(huì)發(fā)現(xiàn)特殊家庭老年人的養(yǎng)老需求是多方面的，委托代理只是解決了他們?cè)趩适耆袨槟芰χ暗酿B(yǎng)老問(wèn)題，一旦喪失完全行為能力之后，資產(chǎn)如何托管、醫(yī)療救助決定由誰(shuí)作出、殘障孩子如何托養(yǎng)、甚至百年后事如何料理……這都是該類(lèi)人群普遍關(guān)注和焦慮的問(wèn)題。
實(shí)際上老人需要的是在他們自身沒(méi)有贍養(yǎng)人或是贍養(yǎng)人不具備贍養(yǎng)能力的情況下，能有一整套的、系統(tǒng)化的方案來(lái)解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題。整個(gè)養(yǎng)老解決方案需要包括三個(gè)步驟的考慮：第一步是解決確權(quán)、監(jiān)護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題;第二步是解決資金托管、監(jiān)管和支付的問(wèn)題;在前兩步的基礎(chǔ)上，第三步解決精準(zhǔn)養(yǎng)老的問(wèn)題。
2017年，《中華人民共和國(guó)民法總則》頒布實(shí)施，明確了成年人監(jiān)護(hù)內(nèi)容，提出“意定監(jiān)護(hù)”。意定監(jiān)護(hù)，是一項(xiàng)讓老年人自主選擇失智失能后監(jiān)護(hù)人的制度。這種制度在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都已非常成熟，但在國(guó)內(nèi)還鮮有機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)服務(wù)。
2018年，恰逢北京市老齡協(xié)會(huì)推出了老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)試點(diǎn)，北京扶老助殘基金會(huì)承接了試點(diǎn)工作，對(duì)于特殊家庭老年人可以直接指定北京扶老助殘基金會(huì)作為他們的監(jiān)護(hù)人，對(duì)于殘障子女老人需要通過(guò)遺囑指定的形式，把監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)給基金會(huì)。
陳亞輝進(jìn)一步解釋道，老人在頭腦清醒的時(shí)候，和基金會(huì)之間是委托代理的關(guān)系，在他失智失能，喪失完全行為能力之后，與基金會(huì)之間是一種監(jiān)護(hù)的關(guān)系。作為監(jiān)護(hù)人，基金會(huì)可以動(dòng)用他的資產(chǎn)，在這個(gè)階段，在這種特定的場(chǎng)景下，解決了他的各種擔(dān)心。除了本人的處理之外，還有的需要顧及子女，比如家里有自閉癥或者唐氏患兒的，老人百年后，基金會(huì)可以動(dòng)用他的資產(chǎn)繼續(xù)照顧。
陳亞輝總結(jié)說(shuō)，最開(kāi)始的初心實(shí)際上是解決老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和緊急就醫(yī)的擔(dān)保代理問(wèn)題，然后在服務(wù)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)老人的養(yǎng)老需求是全生命周期的，甚至還有孩子的需求。這就需要從法律層面上，有一個(gè)比較妥善的安排，即監(jiān)護(hù)制度，然后在監(jiān)護(hù)制度的前提下，來(lái)安排資產(chǎn)托管，解決特殊情況下的擔(dān)憂(yōu)。
這就形成了現(xiàn)在的模式，老人的各種事情有一個(gè)專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)幫他解決、幫他判斷，他的資金委托給第三方金融機(jī)構(gòu)，幫他支付給他需要服務(wù)的機(jī)構(gòu)。
第三階段是從試點(diǎn)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期項(xiàng)目服務(wù)縱深持續(xù)拓展。
2018年11月18日，作為政府采購(gòu)項(xiàng)目，三年的周期結(jié)束，但是服務(wù)并不能結(jié)束。
在三年執(zhí)行的基礎(chǔ)上，基金會(huì)根據(jù)老年人的實(shí)際需求和意愿做了大量的調(diào)研和實(shí)踐研究，并走訪(fǎng)了多家大型律所、金融機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老照護(hù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)借鑒了一些國(guó)外的先進(jìn)做法，對(duì)原有“代理服務(wù)”項(xiàng)目進(jìn)行了優(yōu)化和升級(jí)。
優(yōu)化升級(jí)后的“代理服務(wù)”項(xiàng)目，通過(guò)政策法規(guī)體系與社會(huì)服務(wù)保障的“雙結(jié)合”，將徹底解決特殊家庭老年人在權(quán)益保障、監(jiān)護(hù)法規(guī)、養(yǎng)老服務(wù)、就醫(yī)服務(wù)、子女照護(hù)等方面的問(wèn)題。
優(yōu)化升級(jí)后的項(xiàng)目將立足于北京市老齡事業(yè)發(fā)展總體要求，著眼于未來(lái)全面可持續(xù)發(fā)展，從立法層面創(chuàng)新特殊家庭老年人權(quán)益及養(yǎng)老保障的法律法規(guī);從政府層面統(tǒng)一管理機(jī)制、明確權(quán)責(zé);從社會(huì)層面建立特殊家庭老年人養(yǎng)老服務(wù)體系，從而樹(shù)立起以法律為依據(jù)、以制度為保障的老年人權(quán)益與養(yǎng)老服務(wù)新理念，建立起政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人共同參與，協(xié)同發(fā)展的特殊家庭老年人權(quán)益與養(yǎng)老服務(wù)新機(jī)制。
在此情況下，北京市民政局頒發(fā)了《關(guān)于支持特殊家庭老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)代理服務(wù)長(zhǎng)期執(zhí)行的通知》，基金會(huì)獲得了長(zhǎng)期執(zhí)行項(xiàng)目的授權(quán)，解除了時(shí)間的限制問(wèn)題。
與此同時(shí)，面對(duì)老年人不同的養(yǎng)老需求，比如失獨(dú)老人不愿意與其他老人住在一起，因?yàn)榉昴赀^(guò)節(jié)子女的探望對(duì)他是一個(gè)刺激;又比如關(guān)于殘障家庭，老人的養(yǎng)老需求和患兒的康復(fù)需求是不一樣的。
為了滿(mǎn)足特殊家庭的養(yǎng)老需求，主管部門(mén)和負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同發(fā)展的部門(mén)牽頭，將推動(dòng)在北三縣(香河、大廠(chǎng)、三河)建立特殊家庭的養(yǎng)老基地。
開(kāi)創(chuàng)以產(chǎn)養(yǎng)老的全新模式
從2015年開(kāi)始到現(xiàn)在，北京扶老助殘基金會(huì)提供委托擔(dān)保和緊急就醫(yī)簽字服務(wù)500余次，入戶(hù)走訪(fǎng)和探望特殊家庭老年人1000余戶(hù)，接待特殊家庭老年人來(lái)電來(lái)訪(fǎng)3000余次，解決了該類(lèi)老年人由于子女無(wú)法盡贍養(yǎng)義務(wù)，而造成的因缺少擔(dān)保人簽字，面臨無(wú)法緊急醫(yī)療救助、無(wú)法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。
項(xiàng)目設(shè)定了應(yīng)急保證金制度。所有老人在基金會(huì)都存放有6萬(wàn)的保證金，在緊急就醫(yī)的時(shí)候，可以由基金會(huì)幫老人進(jìn)行支付。除了醫(yī)療方面，還適用于老人突然離世的喪葬費(fèi)用，以及在養(yǎng)老院出現(xiàn)暫時(shí)資金問(wèn)題時(shí)，先行支付。這個(gè)解決的是老人在頭腦清醒時(shí)遇到的各種突發(fā)事件，他自己不能處理，而由基金會(huì)代為處理的問(wèn)題。
資產(chǎn)實(shí)施第三方托管。根據(jù)服務(wù)規(guī)定，基金會(huì)接受特殊家庭老年人委托后，雙方將首先簽訂書(shū)面委托代理協(xié)議，申請(qǐng)人可以選擇以資金或者資產(chǎn)作為保證手段，資金和資產(chǎn)托管在央企金融機(jī)構(gòu)?；饡?huì)根據(jù)老人的綜合情況，推薦與其經(jīng)濟(jì)條件和身體狀況相適應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由老人自主選定，簽訂多方服務(wù)協(xié)議。一方面保證委托人的資金安全，同時(shí)保證入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及醫(yī)療花費(fèi)所需的資金持續(xù)支付能力。
值得一提的是，項(xiàng)目服務(wù)的對(duì)象，主要是針對(duì)享受不了低保，又找不到人做監(jiān)護(hù)的特殊家庭人群，前提是有一定支付能力的老人，而且是以入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為前提。
隨著中國(guó)老齡化越來(lái)越嚴(yán)重，北京市老齡人口也在持續(xù)劇增中，截至2018年11月底，北京市現(xiàn)有常住老年人口353.31萬(wàn)，其中獨(dú)居老人數(shù)量已達(dá)到30萬(wàn)，無(wú)子女家庭也已超過(guò)5萬(wàn)。
“尤其對(duì)于失獨(dú)、鰥寡孤獨(dú)和兩老一殘或一老一殘疾這樣的殘障家庭，這些特殊家庭里的老人會(huì)面臨很多難題。”解決他們的問(wèn)題，北京扶老助殘基金會(huì)做出了有益探索。
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