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2019-02-12 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 高文興
■ 本報(bào)記者 高文興
1月25日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)正式發(fā)布《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“三定”方案)，其中，兒童福利司的出現(xiàn)引起各方關(guān)注。綜觀機(jī)構(gòu)沿革歷史，這是民政部首次單獨(dú)就兒童福利設(shè)立相關(guān)司局。
此前，民政部負(fù)責(zé)的兒童福利相關(guān)工作主要集中在棄嬰和孤兒的安置、收養(yǎng)，但從近年來(lái)社會(huì)呼聲和出臺(tái)政策來(lái)看，困境兒童、留守兒童等弱勢(shì)兒童群體的福利工作將會(huì)是兒童福利司的重要職責(zé)。
首次設(shè)立兒童福利司
1月25日上午10時(shí)，早已放出風(fēng)聲的民政部“三定”方案終于正式對(duì)外發(fā)布，消息來(lái)自中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)，幾乎同時(shí)，中國(guó)政府網(wǎng)也轉(zhuǎn)發(fā)了方案全文。
此時(shí)，民政部正在召開(kāi)今年第一季度例行新聞發(fā)布會(huì)，立即有敏銳的記者就“三定”方案舉手提問(wèn)。
當(dāng)日，會(huì)議的主要內(nèi)容是發(fā)布幾項(xiàng)有關(guān)兒童福利的系列政策，王金華隨即就“三定”方案中兒童福利司的設(shè)立進(jìn)行了解讀。王金華為民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)，此前，該司設(shè)有兒童福利和收養(yǎng)處。
很巧，這是民政部首次設(shè)立兒童福利司，在幾個(gè)新增設(shè)的司中，它引起了更多的關(guān)注。
“此次民政部機(jī)構(gòu)改革設(shè)立了兒童福利司，我覺(jué)得是具有里程碑意義的重大事件。”王金華一開(kāi)頭就用這樣的高度評(píng)價(jià)兒童福利司的出現(xiàn)。
行政管理級(jí)別“升格”
綜觀民政部的機(jī)構(gòu)沿革歷史，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，兒童福利的相關(guān)職能并未得到很好地體現(xiàn)。
在1988年的“三定”方案中，民政部的主要職責(zé)只字未涉及兒童，僅令當(dāng)時(shí)的社會(huì)福利司負(fù)責(zé)兒童福利院的工作。
然而，次年，全球多國(guó)首腦共同簽署《兒童權(quán)利公約》，這一事件在外部推動(dòng)了我國(guó)對(duì)于兒童福利制度建設(shè)的進(jìn)程。
1990年8月，我國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)大使也在這一公約上簽字，中國(guó)成為第105個(gè)簽約國(guó)。
三年后，民政部的再一次機(jī)構(gòu)改革中，兒童福利的工作職能便大幅增加——社會(huì)事務(wù)司除負(fù)責(zé)兒童收養(yǎng)工作外，還負(fù)責(zé)制訂有關(guān)兒童收養(yǎng)的政策法規(guī)并監(jiān)督實(shí)施，并指導(dǎo)地方保護(hù)婦女兒童權(quán)益。
2008年，兒童福利的工作職責(zé)轉(zhuǎn)移至新成立的社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，王振耀出任該司司長(zhǎng)。
回應(yīng)社會(huì)呼聲
王振耀回憶，當(dāng)年，社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司下設(shè)有兒童福利處，“一個(gè)處就兩三個(gè)人，最多四五個(gè)人，應(yīng)對(duì)一個(gè)協(xié)調(diào)幾十個(gè)部委的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有些吃力，也不平衡”。
此次，兒童福利司的設(shè)立可謂順應(yīng)了社會(huì)及兒童福利領(lǐng)域?qū)＜业亩嗄旰袈暋?/p>
自從中國(guó)加入《兒童權(quán)利公約》后，我國(guó)政府在普及公平的兒童福利服務(wù)工作方面就出臺(tái)了一系列的政策。
至2014年，就有艾滋病“四免一關(guān)懷”、農(nóng)村低保、城市貧困人口住房保障、免費(fèi)普及義務(wù)教育、新農(nóng)合、孤兒養(yǎng)育津貼、兒童發(fā)展綱要和艾滋病患兒補(bǔ)助金等8項(xiàng)重大措施，政策出臺(tái)密度之大和覆蓋領(lǐng)域之廣都可謂史無(wú)前例。
近兩年，民政部等27個(gè)部門又建立了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作，旨在強(qiáng)化部門間的協(xié)作配合;《民法總則》則規(guī)定，沒(méi)有合適監(jiān)護(hù)人的未成年人主要由民政部門兜底監(jiān)護(hù);民政部還首次就未成年人保護(hù)工作設(shè)立了專門業(yè)務(wù)處……
2014年左右，為了應(yīng)對(duì)愈趨嚴(yán)重的農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村探索“兒童福利主任”制度。
截至去年，全國(guó)31個(gè)省份農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)機(jī)制全面建立，設(shè)立了12.7萬(wàn)專職兒童主任和17.8萬(wàn)個(gè)兒童活動(dòng)場(chǎng)所。此外，多地困境兒童津貼提標(biāo)擴(kuò)面，21個(gè)省份探索建立事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活保障制度，納入孤兒、特困人員供養(yǎng)、最低生活保障制度范圍困境的兒童達(dá)770萬(wàn)名;政府主導(dǎo)下，社會(huì)力量聯(lián)合開(kāi)展兒童大病醫(yī)療救助工作，全國(guó)83家慈善組織開(kāi)展兒童大病救助項(xiàng)目160余個(gè)，為極重病兒童實(shí)行托底保障……
在新世紀(jì)的頭20年，我國(guó)兒童福利工作的進(jìn)展可謂突飛猛進(jìn)，但其中的弊端也難以避而不視。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)兒童社會(huì)福利的管理職能并不統(tǒng)一，分散于各個(gè)職能部門中。如，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)兒童醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，教育部負(fù)責(zé)兒童教育福利，婦聯(lián)和公安部負(fù)責(zé)兒童保護(hù)。
兒童福利缺乏一個(gè)專門負(fù)責(zé)的部門，“九龍治水”現(xiàn)象比較突出，僅靠民政部的一個(gè)處來(lái)協(xié)調(diào)這些單位和部門，力量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。
11年后的今天，兒童福利行政管理級(jí)別首次升格為“司”，已身為北師大中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)的王振耀評(píng)價(jià)說(shuō)：“政府部門的‘司’級(jí)在國(guó)家機(jī)關(guān)中相對(duì)獨(dú)立，機(jī)構(gòu)建制加強(qiáng)，能獨(dú)立行使行政管理職責(zé)。”
棄嬰、孤兒逐年下降
民政部作為與兒童福利關(guān)系最為緊密的行政管理機(jī)構(gòu)，由于歷史原因，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，其相關(guān)職能僅限于棄嬰和孤兒的安置與收養(yǎng)工作，更簡(jiǎn)單地說(shuō)，即兒童福利機(jī)構(gòu)的管理工作。
但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭負(fù)擔(dān)能力的不斷提升，因經(jīng)濟(jì)困難遺棄和送養(yǎng)兒童的現(xiàn)象逐年遞減，兒童福利機(jī)構(gòu)的管理工作已遠(yuǎn)不如從前繁重。
據(jù)民政部的最新數(shù)據(jù)，我國(guó)目前共有孤兒34.3萬(wàn)人，比2012年的57萬(wàn)人下降了近40%。
近10年民政部收養(yǎng)登記數(shù)據(jù)的下降趨勢(shì)也從另一個(gè)側(cè)面給出佐證——2018年，全國(guó)辦理收養(yǎng)登記15143例，是2009年數(shù)量的1/3。
而在全國(guó)的34.3萬(wàn)孤兒中，又僅有6.8萬(wàn)人在兒童福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，占不到20%，多為殘疾或患病兒童。余下的大部分孤兒均散居在家庭中，對(duì)此，民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)王金華分析道：“隨著二孩政策的調(diào)整，隨著民生保障制度、兜底保障相關(guān)政策的出臺(tái)，家庭送養(yǎng)意愿在降低。”
1月25日，民政部社會(huì)事務(wù)司副司長(zhǎng)倪春霞則透露，目前全國(guó)共有兒童福利機(jī)構(gòu)1217家，機(jī)構(gòu)總床位已超10萬(wàn)張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足6.8萬(wàn)名集中供養(yǎng)孤兒的需求。
此外，王金華還指出，現(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)家庭開(kāi)始收養(yǎng)輕度殘疾兒童或病愈康復(fù)的孤棄兒童，這無(wú)疑也將進(jìn)一步減輕民政部門集中供養(yǎng)兒童的負(fù)擔(dān)。
困境、留守兒童成為工作重心
擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)管理工作。
在官方給出的兒童福利司職責(zé)中，孤棄兒童保障和收養(yǎng)登記工作的相關(guān)字眼仍然不少，但在集中供養(yǎng)孤兒日益減少的形勢(shì)下，新設(shè)立的兒童福利司的工作重心將不再側(cè)重于此。
與此對(duì)應(yīng)，數(shù)量日益龐大、社會(huì)事件頻出的困境兒童和留守兒童將成為該司重點(diǎn)關(guān)注的群體。
實(shí)際上，早在2008年，民政部等15個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)的一份文件即擴(kuò)大了兒童福利保障的對(duì)象，既包括集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時(shí)也包括社會(huì)上的散居孤兒，還包括事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人，即流浪兒童、服刑人員的未成年子女等困境兒童。
2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，明確困境兒童還包括三類：因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理、社會(huì)融入困難的;因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)困難的;因家庭監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致人身安全受到威脅和侵害的。這份《意見(jiàn)》正式標(biāo)志我國(guó)兒童福利保障范圍向困境兒童拓展。
同年2月，民政部在社會(huì)事務(wù)司下設(shè)未成年人(留守兒童)保護(hù)處，是國(guó)家層面政府職能部門中第一個(gè)內(nèi)設(shè)的專門性未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu);兩個(gè)月后，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，留守兒童問(wèn)題得到國(guó)家前所未有的重視。
“在總體機(jī)構(gòu)和編制不增加的情況下，設(shè)立兒童福利司，是兒童福利工作一個(gè)新的里程碑。”民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)王金華表示，“兒童福利司的設(shè)立有利于解決民政部相關(guān)職能碎片化問(wèn)題、有利于統(tǒng)籌設(shè)計(jì)我國(guó)的兒童福利制度、有利于系統(tǒng)研究適合我國(guó)國(guó)情的兒童福利制度。”
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