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2014-05-21 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王會(huì)賢
今年以來(lái)，本報(bào)從多個(gè)不同側(cè)面，回顧了始于明末清初的重要慈善形式——善堂善會(huì)(詳見(jiàn)本報(bào)第2734期、第2749期、第2759期和第2779期的16版)。而在編寫(xiě)的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)以這種形式所代表的清代慈善系統(tǒng)，在不同程度上與當(dāng)代公益慈善界的許多現(xiàn)象有著驚人的對(duì)應(yīng)。鑒于此，本報(bào)特別以此為題，精心總結(jié)了清代慈善發(fā)展史上的一些值得回味的事例，以期能引發(fā)讀者對(duì)當(dāng)今公益慈善界的思考。
在清代以前，各州縣普遍設(shè)立的救濟(jì)機(jī)構(gòu)叫做養(yǎng)濟(jì)院，均由朝廷出錢(qián)，而到明末清初發(fā)展起來(lái)的善堂善會(huì)則是基于民間的善舉，這代表了官辦和民營(yíng)的兩種不同慈善路徑。但隨著民間慈善發(fā)展得越來(lái)越紅火，清政府終于按捺不住加入其中，原本純民間慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)由此變得復(fù)雜起來(lái)。
善堂善會(huì)所呈現(xiàn)出的“社會(huì)”，與當(dāng)時(shí)的“國(guó)家”并不真的像兩個(gè)齒輪般互補(bǔ)交錯(cuò)，而是盤(pán)根錯(cuò)節(jié)般地互相滲透和影響。
在善堂善會(huì)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，包含著來(lái)自于朝廷“強(qiáng)制”的可能性，民間自發(fā)性則逐漸弱化。以清初北京的普濟(jì)堂為例，在國(guó)家權(quán)力的影響下，其經(jīng)營(yíng)體制不斷地官方化，如同國(guó)家徭役一樣，逐漸成為富紳肩上沉重的負(fù)擔(dān)。
被誤解的諭令
北京普濟(jì)堂始于康熙年間的修路慈悲院，最初由僧人和社會(huì)熱心人士發(fā)起，是一個(gè)典型的善堂，設(shè)有病坊和義塾，并設(shè)置了叫做“米會(huì)”的善會(huì)組織來(lái)支持善堂的運(yùn)營(yíng)。
由于普濟(jì)堂經(jīng)營(yíng)效果很好，獲得了康熙的褒獎(jiǎng)，于是其他地方也出現(xiàn)了模仿普濟(jì)堂的機(jī)構(gòu)。但其更廣泛地被復(fù)制，還是因?yàn)橛赫?1724年)發(fā)布的一道諭令。
據(jù)《清實(shí)錄》雍正實(shí)錄卷之十九原文記載，這道諭令先是在精神上和物質(zhì)上鼓勵(lì)了廣寧門(mén)外的普濟(jì)堂和廣渠門(mén)內(nèi)的育嬰堂，然后要求“再行文各省督撫、轉(zhuǎn)飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，照京師例、推而行之”。
諭令原文的意思很明白，并不是讓地方官員躬親示范自己去建立普濟(jì)堂或者育嬰堂，而是要他們“勸募好善之人”，鼓勵(lì)民間的好心人去成立和經(jīng)營(yíng)善堂。
但地方上的反應(yīng)卻過(guò)于“積極”。雍正五年(1727年)，始建于康熙年間的天津育黎堂、江陰縣養(yǎng)老堂被改名或整頓后改名為普濟(jì)堂;也有直接將明代沿襲下來(lái)的養(yǎng)濟(jì)院改名成普濟(jì)堂的;而閩浙、福建官員在上諭發(fā)布后，很快下令全部州縣都要設(shè)立育嬰堂和普濟(jì)堂。
為突出自己的政績(jī)，表現(xiàn)積極的地方官員還將此奏表朝廷。但在對(duì)一位地方官員欲建設(shè)善堂的奏折中，雍正這樣批復(fù)：“此固極善之政，亦只可幫助，令好善者成，百姓自為之，若官做，則不勝其煩?？终屑h(yuǎn)來(lái)無(wú)依之人，倘力不能，有害無(wú)益……即使建堂，若不實(shí)心奉行，亦徒有虛名，仍無(wú)益之浪費(fèi)也。”可見(jiàn)，雍正對(duì)地方官員自己建設(shè)善堂是不認(rèn)可的。但之前那道諭令的影響依然持續(xù)了多年，直到雍正十二年，管理山東、河南的河?xùn)|總督仍下令兩省各州縣建設(shè)普濟(jì)堂，并將推廣普濟(jì)堂作為政績(jī)寫(xiě)入奏文和公開(kāi)出版的從政錄中進(jìn)行炫耀。
攤派的“自愿捐款”
到雍正十三年，僅在一兩年之間，河南設(shè)立了129座普濟(jì)堂，山東省131座，另有58座育嬰堂，這看起來(lái)更像是一場(chǎng)慈善界的大躍進(jìn)。
河南、山東這兩個(gè)當(dāng)時(shí)并不富裕的省份，既缺乏建設(shè)善堂善會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)，也缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力。那么，這300多座善堂的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)資金從何而來(lái)?這位河?xùn)|總督是這樣解決的：“率同官屬等，首倡公捐，并或撥動(dòng)閑款應(yīng)用。兩省士民聞知，欣然慕義，咸愿捐輸。”而如此多善堂所需的捐款是在一兩年內(nèi)完成的，如果說(shuō)其中沒(méi)有官府的強(qiáng)制，令人難以相信。而當(dāng)時(shí)的一些資料也佐證了強(qiáng)捐，甚至按地畝攤派的存在。
雖然普濟(jì)堂由民間出資建設(shè)，但實(shí)則是攤派性質(zhì)，使善堂的公共性和官方性重疊在了一起。
當(dāng)然，官方建設(shè)普濟(jì)堂，也有其他的現(xiàn)實(shí)原因。明清時(shí)期各州縣官營(yíng)的養(yǎng)濟(jì)院，遵循屬地救助原則，流民須遣返原籍接受救助，并且實(shí)行定員管理，多出來(lái)的人可能就無(wú)法顧及。并且因?yàn)楣芾聿簧?，養(yǎng)濟(jì)院的大小管理者貪污的情況比比皆是。由于這些原因，普濟(jì)堂的出現(xiàn)，受到了地方官員們的歡迎。
乾隆元年(1736年)，老臣楊名時(shí)提出“入官田產(chǎn)、社倉(cāng)積谷”的建議，也就是用國(guó)家資產(chǎn)來(lái)運(yùn)營(yíng)普濟(jì)堂。這個(gè)奏議得到了批準(zhǔn)，由此，普濟(jì)堂變得更像官辦的養(yǎng)濟(jì)院了，政府也由原來(lái)的自覺(jué)與民間慈善保持距離轉(zhuǎn)為直接介入。也有更多人開(kāi)始認(rèn)為普濟(jì)堂是對(duì)養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)不下的、額外孤貧的救助機(jī)構(gòu)，于是，“民間慈善是官營(yíng)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充”在這時(shí)候幾乎成為常識(shí)，善堂善會(huì)的民間自治性質(zhì)被迫弱化。
政府入股的尷尬
客觀上說(shuō)，能有國(guó)家資金的支持，讓救濟(jì)更有成效，也是普濟(jì)堂的董事們樂(lè)意見(jiàn)到的。但一旦有資金進(jìn)入，管理上的糾葛也隨之而來(lái)。
以蘇州的普濟(jì)堂為例，這是由一位叫陳明智的伶人在康熙四十九年(1710年)設(shè)立的，主要收養(yǎng)貧病之人，對(duì)于經(jīng)療養(yǎng)痊愈者，就發(fā)予路費(fèi)讓其返鄉(xiāng)。日本學(xué)者夫馬進(jìn)在當(dāng)時(shí)留存下來(lái)的多塊碑文中，查到不少民間捐贈(zèng)的信息，其中包括當(dāng)?shù)馗粦?，也有最普通的打工者。?dāng)?shù)毓と嗽谝鬂q工資的時(shí)候甚至?xí)砸柚諠?jì)堂為理由，可見(jiàn)民間對(duì)普濟(jì)堂的支持熱情不小。
但是，當(dāng)朝廷將田畝用于普濟(jì)堂經(jīng)營(yíng)，即在楊名時(shí)上奏之后，蘇州普濟(jì)堂一直在官辦和民營(yíng)之間反反復(fù)復(fù)，這期間更像是“官督民辦”。
由于有國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)入，任普濟(jì)堂董事的民間紳士們每年必須要向地方官員匯報(bào)賬目，不僅手續(xù)繁瑣，還要受到小吏們的刁難、索賄，這讓董事們非常無(wú)奈。更無(wú)奈的還有每年的“赤字”。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)開(kāi)支巨大，年底常有赤字出現(xiàn)，而由于畢竟是民間善舉，解決的方法就是董事們自掏腰包。于是，原本自愿或選舉擔(dān)任總負(fù)責(zé)人的董事們，現(xiàn)在避之恐不及。后來(lái)普濟(jì)堂不得已開(kāi)始每年輪流派人擔(dān)任董事，并規(guī)定不得找借口逃避。到了道光年間，甚至出現(xiàn)了捐一筆錢(qián)即可免當(dāng)董事的情況，蘇州知府把這筆錢(qián)稱為“捐免充董銀兩”，簡(jiǎn)直與徭役無(wú)異。
青島大學(xué)法學(xué)院副教授李芳在《清代善會(huì)善堂自治制度探悉》一文中表示，在國(guó)家與善會(huì)善堂的相互關(guān)系中，由于國(guó)家擁有強(qiáng)大力量，其對(duì)善會(huì)善堂的影響更為巨大、更為立竿見(jiàn)影。
民間慈善制度影響官方
道光年間的學(xué)者馮桂芬提出，州縣財(cái)政上出現(xiàn)的漏洞和虧空的原因在于一縣之主獨(dú)操出納之權(quán)，采用挪移公款的手段，任意登錄和修改賬簿，無(wú)人能夠監(jiān)督。為此，馮桂芬提出設(shè)立“四柱冊(cè)”作為解決這一弊端的方案。四柱冊(cè)就是按照“舊管”(截至去年年底的數(shù)目)、“新手”(新的收入)、“開(kāi)除”(支出)和“實(shí)在”(現(xiàn)在所存的數(shù)目)四個(gè)欄目設(shè)計(jì)財(cái)政報(bào)表，并且將其公示于眾。也就是采用官征信于民、民監(jiān)視官的方法即可防止地方官員在賬目上舞弊。
李芳認(rèn)為，馮桂芬提出的解決方案與《海寧州重設(shè)留嬰堂征信錄》中會(huì)計(jì)報(bào)告的公布方法非常類(lèi)似，無(wú)疑是受到了后者的影響，不同之處僅在于少了城隍神的監(jiān)督。
善會(huì)善堂的《征信錄》是根據(jù)公共原理，以公開(kāi)原則為前提編制而成。而國(guó)家在征收稅金時(shí)依據(jù)的是非公開(kāi)原則，官員們只是自下而上地呈交“奏銷(xiāo)冊(cè)”，沒(méi)有向民眾公開(kāi)的義務(wù)。
李芳認(rèn)為，當(dāng)以公開(kāi)為前提的、用于慈善事業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)告書(shū)《征信錄》出現(xiàn)后，其對(duì)公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。由此，信息公開(kāi)的公共原理被廣泛接受，大約在光緒末年，甚至政府也不得不采納這一原理。當(dāng)時(shí)，關(guān)于地方自治和地方議會(huì)的討論大為盛行，采用《征信錄》的形式公開(kāi)政府財(cái)政被再度提出，而且已有實(shí)踐先例。例如，在江蘇省太倉(cāng)州鎮(zhèn)洋縣的《征信錄》中載有光緒三十一年太倉(cāng)州知州的序文，序文中說(shuō)，西方人發(fā)明的“預(yù)算”和“決算”制度值得效仿，官府應(yīng)據(jù)此編輯《征信錄》公示于民，并接受公眾的監(jiān)督。在這里，我們可以看到誕生于民間的新興社會(huì)理念，正在逐步向官方意志滲透。
公益時(shí)報(bào)記者 王會(huì)賢
