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2013-07-02 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 張木蘭
據(jù)德國《明鏡周刊》6月18日?qǐng)?bào)道，德國西南部火葬場(chǎng)一名員工長年從骨灰中尋覓死者金牙據(jù)為己有，他收集的黃金總重已達(dá)1公斤。
該火葬場(chǎng)管理人員稱，他們從一名員工家中發(fā)現(xiàn)了價(jià)值30000歐元（約合24.6萬元人民幣）的黃金，隨后立即將他開除。報(bào)道稱，德國法律沒有規(guī)定這些黃金應(yīng)該歸誰所有，因此火葬場(chǎng)也不會(huì)將其歸還死者家屬，而是送到荷蘭的回收廠，并將取得的收益捐給慈善組織。
事實(shí)上，在國外，這種將沒收的個(gè)人非法所得或者行政罰款等捐給慈善組織的做法并非個(gè)案。但在我國，各系統(tǒng)的行政罰款或物資罰沒流向公益領(lǐng)域的現(xiàn)象卻很少。那么，對(duì)于上述案例中的處理方式，究竟該持何種看法？我國法律又作何規(guī)定？將財(cái)政罰沒捐贈(zèng)給公益組織的做法又是否可行？這些問題值得探討。
觀點(diǎn)一
泛海公益基金項(xiàng)目高級(jí)經(jīng)理譚紅波：
行政罰款捐給公益組織能增強(qiáng)公眾對(duì)執(zhí)法的信任
無論從哪個(gè)角度來看，死者金牙都不歸火葬場(chǎng)員工所有。所以火葬場(chǎng)員工長年從骨灰中尋覓死者金牙并據(jù)為己有的行為肯定是不對(duì)甚至是違法的?；鹪釄?chǎng)根據(jù)自己相關(guān)的規(guī)定對(duì)這名員工進(jìn)行一定的處理并采取相應(yīng)的防范措施是合情合理的。個(gè)人認(rèn)為，對(duì)于這樣的黃金，火葬場(chǎng)還是應(yīng)該先征詢死者家屬的意見，再?zèng)Q定如何處理。得到家屬同意再送到回收廠并將收益捐給慈善組織，這樣處理就比較完美了。目前這種處理方式，如果沒有權(quán)威（法律或政府）授權(quán)還是欠妥當(dāng)?shù)摹?/P>
除個(gè)人非法所得外，談財(cái)政罰沒的流向流到公益領(lǐng)域我個(gè)人是同意的。就像國外有一些處罰方式是讓違規(guī)者做義工一樣的道理，這樣處理能增加公眾對(duì)執(zhí)法的信任、支持和理解。
而針對(duì)我國各系統(tǒng)的行政罰款，據(jù)了解，比如交通罰款是用于所在地交通設(shè)施建設(shè)，城管的行政執(zhí)法罰款也應(yīng)該用于城市管理和發(fā)展，但實(shí)際操作好像是亂七八糟的，都成了這些部門的小金庫。我國法律也沒有交通或城管罰沒收入捐贈(zèng)給公益組織的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際也沒有發(fā)生過這樣的事情，基本都是公益組織捐給交警或城管。
觀點(diǎn)二
清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后褚鎣：
罰沒物資可作為公益組織輔助收入來源
在大陸法系，個(gè)人非法所得被視為是不當(dāng)?shù)美?。不?dāng)?shù)美嬖趦煞N情況：一是不當(dāng)?shù)美忻鞔_物權(quán)人的，那在被認(rèn)定為不當(dāng)?shù)美螅蛻?yīng)該歸還給物權(quán)人；二是不當(dāng)?shù)美麩o明確物權(quán)人，或物權(quán)人拒絕接收的，那該不當(dāng)?shù)美妥鳛闊o主物處理。無主物一般歸國庫所有，也有國家認(rèn)為先占者可以取得無主物的。
如果把該案例套用在我國法律上，金牙分屬不同的亡者，原本是有具體的物權(quán)人（繼承人）的，但由于亡者太多，已經(jīng)無法確定具體的物權(quán)人，所以即被視為無明確物權(quán)所有人來看待。我不知道德國的規(guī)定是如何的，但我知道，多數(shù)國家認(rèn)為無明確物權(quán)人的物應(yīng)歸國家所有。既然歸國家所有，國家就有處置該物的權(quán)力。
而對(duì)于捐贈(zèng)給慈善組織的問題，我國尚沒有明確法律規(guī)定可以捐給公益組織。
對(duì)于各系統(tǒng)的行政罰款比如交警、城管等或者海關(guān)罰沒物資，其中罰款和物資罰沒的處置方式都是不同的。法律規(guī)定，罰款應(yīng)直接交國庫。而罰沒物資一般分為三種情況：一是有價(jià)值的物資，繳納入庫后，由財(cái)政協(xié)同行政部門委托拍賣公司拍賣，拍賣所得納入國庫；二是無價(jià)值的或?qū)Νh(huán)境、人身安全有害的物資，由指定部門負(fù)責(zé)銷毀；三是部分地方規(guī)定了符合規(guī)定的罰沒物資可以捐給公益組織。比如《銀川市工商行政管理機(jī)關(guān)罰沒物資管理與處置規(guī)定》，其中第十三條明確規(guī)定：對(duì)無害且具有使用價(jià)值和質(zhì)量安全保證的罰沒物資，經(jīng)批準(zhǔn)，可依法捐贈(zèng)，用于救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等。受贈(zèng)方接受捐贈(zèng)后應(yīng)向捐贈(zèng)方出具合法、有效的憑證。由于規(guī)章制度制定的主體不一，相關(guān)規(guī)定也不一樣。
我個(gè)人認(rèn)為，罰沒物資流向公益領(lǐng)域有利于開拓公益領(lǐng)域的資金來源。但鑒于罰沒物資的不穩(wěn)定性，不建議公益組織將之視為固定的收入來源，而僅僅作為一項(xiàng)輔助的收入來源。
另外，由于罰沒物資并非都是公益組織需要的，而且物資的分配也存在很多缺陷，所以，在真正實(shí)施該辦法前，還需要制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。
觀點(diǎn)三
澳門社會(huì)治理研究學(xué)會(huì)理事長婁勝華：
用財(cái)政罰款做公益，可能違反公益的自愿本義
顯然，火葬場(chǎng)員工的不當(dāng)所得應(yīng)該追繳。理論上，財(cái)物應(yīng)該歸還死者家屬，然而，由于很難確認(rèn)，而法律又沒有明確規(guī)定，所以，捐贈(zèng)給慈善組織不失為一種較適當(dāng)?shù)奶幚矸绞健?/P>
如果將范圍擴(kuò)大到財(cái)政罰沒來探討，那么則應(yīng)上繳國庫。如果以財(cái)政罰款做公益的話，可能違反了公益的自愿本義，應(yīng)是不妥當(dāng)?shù)摹?/P>
但是，如果是經(jīng)過法院審判的某些輕微違法行為的罰款，我認(rèn)為可以選擇或者交慈善機(jī)構(gòu)，或者交國庫。這種處理方式，印象中，歐美一些國家是有先例的。
此外，對(duì)于無主款物，如失物，在保管一段時(shí)間后，無人認(rèn)領(lǐng)，可交慈善組織。還有，銀行存款的死戶余額，又或無主之房產(chǎn)等，也可以經(jīng)一定的法定程序后，交由公益組織接收。
而在澳門，行政罰款及個(gè)人非法所得一般收歸政府財(cái)政所有，但是，澳門的法律規(guī)定：如果是社團(tuán)或基金會(huì)關(guān)閉的話，其財(cái)產(chǎn)不能分掉，須交由另一個(gè)公益團(tuán)體接收，而非收歸財(cái)政。如果是選舉中提名委員會(huì)的選舉結(jié)余款，必須交由慈善組織接收。印象中，澳門法律沒有直接規(guī)定，財(cái)政罰款可以交給慈善組織。
觀點(diǎn)四
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士董強(qiáng)：
政府有分配財(cái)政罰款的權(quán)利，沒必要一定捐給公益組織
在日本，有這樣一個(gè)基金，就是一些人突發(fā)死亡，他們放在銀行里的存款，如果到了一定的時(shí)間還沒有人認(rèn)領(lǐng)，就會(huì)被放到銀行基金里，然后拿來做公益。德國的這個(gè)案例還不太一致，因?yàn)樗婕暗揭呀?jīng)被第三方占有，國家再回收。
個(gè)人認(rèn)為，如果可以找到死者的法定繼承人，財(cái)產(chǎn)可分配的情況下，應(yīng)該先歸繼承人所有，如果無法分配，或者繼承人放棄繼承，有捐贈(zèng)意愿，則可以捐給公益組織。這個(gè)案例里，說德國法律沒有明確規(guī)定處理方式，那么被沒收的財(cái)產(chǎn)就可視為財(cái)政收入，政府有權(quán)決定財(cái)政收入的處置情況。所以，捐給慈善組織的做法是合理的。
對(duì)于行政處罰的收益也一樣，收入到政府手里，那么政府就有權(quán)利做出相應(yīng)的分配，不一定非要做公益，也可以用于改善行政領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量，用于任何公共事務(wù)。沒有必要非捐給公益組織，因?yàn)檎旧砭褪枪怖娴姆?wù)主體。
法律解析
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授黃鳳蘭：
不當(dāng)?shù)美?，?yīng)該退還給權(quán)利人
第一，火葬場(chǎng)員工獲取死者金牙行為的法律性質(zhì)應(yīng)屬不當(dāng)?shù)美?。所謂不當(dāng)?shù)美侵笡]有合法根據(jù)取得利益而使他人利益受損的事實(shí)，取得不當(dāng)利益的一方稱為受益人，損失利益的一方稱為受害人或者受損人。
對(duì)不當(dāng)?shù)美鲊穹ǖ渚邢鄳?yīng)涉及，學(xué)界研究這個(gè)問題的文章也很多。我國《民法通則》、《物權(quán)法》都有明確規(guī)定。
《中華人民共和國民法通則》第92條，沒有合法根據(jù)，取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人。
最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見(試行)第131條規(guī)定，返還的不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)包括原物和原物所生的孳息。利用不當(dāng)?shù)美〉玫钠渌妫鄢齽趧?wù)管理費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)予以收繳。
就是說一旦確定該利益為不當(dāng)?shù)美?，就有返還的義務(wù)。火葬場(chǎng)員工獲取死者金牙的行為就是一種不當(dāng)?shù)美?，?yīng)當(dāng)返還給權(quán)利人。
但如果像德國案例中交代的那樣，多少年已經(jīng)過去了，權(quán)利人已經(jīng)無從查找，沒有人再可以為死者的遺留物主張權(quán)利了，那么此時(shí)將其作為無主物，或上交國家，或捐給慈善機(jī)關(guān)，也應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)，于法于情都可以成立。
第二，死者金牙的權(quán)利人不是火葬場(chǎng)，而是對(duì)死者享有遺產(chǎn)繼承權(quán)的人。遺體火化后對(duì)死者金牙的遺失，并不必然導(dǎo)致其對(duì)遺失物所有權(quán)的喪失。
我國《物權(quán)法》第107條規(guī)定，所有權(quán)人或者其他權(quán)利人有權(quán)追回遺失物。第109條，拾得遺失物，應(yīng)當(dāng)返還權(quán)利人。拾得人應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知權(quán)利人領(lǐng)取，或者送交公安等有關(guān)部門。
第110條規(guī)定，有關(guān)部門收到遺失物，知道權(quán)利人的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其領(lǐng)?。徊恢赖?，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布招領(lǐng)公告。
第113條規(guī)定，遺失物自發(fā)布招領(lǐng)公告之日起六個(gè)月內(nèi)無人認(rèn)領(lǐng)的，歸國家所有。
據(jù)此，在拾得死者金牙后，火葬場(chǎng)應(yīng)當(dāng)履行一系列法定程序，予以公告。在公告有效期內(nèi)，只要權(quán)利人不放棄，他就可以堅(jiān)持主張對(duì)死者金牙的所有權(quán)，火葬場(chǎng)也就無權(quán)將金牙上繳國家或捐給慈善機(jī)構(gòu)。公告有效期過后，死者家屬?zèng)]有認(rèn)領(lǐng)的，方可由國家收歸國有。
第三，如果火葬場(chǎng)沒有履行公告等法定程序或火葬工將死者金牙據(jù)為己有，殯葬管理機(jī)關(guān)可否對(duì)火葬場(chǎng)實(shí)施類似沒收違法所得的行政處罰？
由于我國《殯葬管理?xiàng)l例》對(duì)此并沒有涉及，也就意味著沒有授予管理機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政處罰權(quán)限。行政法的基本原則是職權(quán)法定，法律賦予行政機(jī)關(guān)什么權(quán)能，行政機(jī)關(guān)才能行使什么權(quán)能，《殯葬管理?xiàng)l例》沒有賦權(quán)給管理機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，行政管理機(jī)關(guān)也就無權(quán)對(duì)火葬場(chǎng)此類行為實(shí)施行政處罰。
第四，退一步講，如果《殯葬管理?xiàng)l例》等法律規(guī)定殯葬管理機(jī)關(guān)可以對(duì)火葬工和火葬場(chǎng)的行為進(jìn)行罰款和沒收違法所得的行政處罰，罰沒的款項(xiàng)也應(yīng)按照規(guī)定上繳國庫，作出行政處罰的機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)該款項(xiàng)進(jìn)行任何處分。
我國《行政處罰法》第46條規(guī)定，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除依照本法第四十七條、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。（本報(bào)記者 張木蘭）
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