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2012-12-22 來源 :公益時報??作者 : 劉芳
條例草案論證稿共分為5章44條。論證稿提出的不文明行為涵蓋市容和環(huán)境衛(wèi)生、交通管理、寵物管理、吸煙管理等內(nèi)容。在“促進與鼓勵章節(jié)”中提出，深圳應(yīng)建立城市文明指數(shù)監(jiān)測體系，每季度向社會公布。
事實上，之前深圳市人大已就該條例的制定舉行了3次面向全社會的民意調(diào)查和兩次專題論證會，此次舉行第三次論證會是人數(shù)最多的一次論證會。
會議開始沒多久，針對條例中的條目設(shè)置、具體內(nèi)容甚至語法、排序，與會人員就開始了針鋒相對的發(fā)言，一時間，會場上似乎火藥味十足。
“條例名稱是‘促進',為什么文中關(guān)于處罰的條款有26條之多”、“條例可操作性到底怎樣？我們這里不是新加坡，直接照搬會不會水土不服”……
面對紛爭的場面，深圳市人大常委會教科文衛(wèi)工委副主任羅敏表示，深圳在全國首開先河為文明立法，沒有先例可循，必須在實踐中廣開言路，發(fā)動市民來為自己的城市文明立法。
“我從來沒有見過一部法律在立法過程中能在這么大尺度上向市民開放?！甭牭较⒕挖s來參加論證會的深圳南山區(qū)月亮灣社區(qū)市民敖進南告訴記者，此前的幾次民調(diào)他都有參與，“我提出的一些建議確實被采納了?！?/P>
條例起草小組成員、深圳大學(xué)法學(xué)院副教授趙明昕感慨地說，從一審開始就面向所有公眾開放，全部細節(jié)向媒體公布，經(jīng)過了三輪民意調(diào)查和四輪論證會，取之于民的18個條款進入條例內(nèi)容，這在深圳的立法史上都是沒有過的。
何種不文明行為應(yīng)受處罰
“本來就是一部老百姓自己的法規(guī)，絕對不會偷偷摸摸地去搞，哪怕不成熟也要拿出來給廣大市民討論，也希望能引起全社會的關(guān)注和爭議?！泵鎸γ襟w，深圳市人大教科文衛(wèi)工委自始至終都這樣表態(tài)。
第一輪民意調(diào)查針對“何種不文明行為應(yīng)進行處罰”征求意見的問卷調(diào)查中，共描述49種不文明行為，其中包括：隨地吐痰、便溺；亂吐、亂扔香口膠渣、甘蔗渣、瓜果皮核、紙屑、煙頭或者其他廢棄物；從建筑物、車輛上向外拋撒垃圾及其他廢棄物；在托兒所、幼兒園、學(xué)生宿舍及其他青年少年活動場所吸煙；破壞城市道路上設(shè)置的各種井蓋、溝蓋、交通指示牌及其他市政設(shè)施，以及攀摘公共樹木的枝葉花果；損壞公共樹木或綠化帶等等。每個行為下設(shè)“您認為上述行為是否普遍”和“您認為是否應(yīng)該查處上述行為”兩個問題。
10天的民意調(diào)查結(jié)束后，何種不文明行為受處罰將通過民選的方式進入法規(guī)條目。
但實際上，一直到第三輪民調(diào)結(jié)束后，何種不文明行為應(yīng)受處罰依然在討論中。比如在第三次專題論證會上，就有代表提出，“最重要的一條’行人闖紅燈‘就應(yīng)該列入不文明行為，為什么不見蹤影？”
在深圳民調(diào)中，被認為“最普遍的十大不文明行為”之首是占道擺賣，也有人表示這是小攤販的謀生手段，“因為城市公共服務(wù)并沒有為其提供文明的謀生環(huán)境，所以才導(dǎo)致了亂擺賣”.
據(jù)了解，第二輪民意調(diào)查的主題是“不文明行為違法應(yīng)如何處罰”.問卷設(shè)置了15道題目，包括處罰方式、罰款金額及罰款用途等。此次民調(diào)點燃了市民的極大熱情，10天里，回收問卷103623份，其中有效問卷超過97%.
趙明昕告訴記者，根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，才產(chǎn)生了此次立法的一大創(chuàng)新，即將社會服務(wù)令、降低信用等級以及用罰款獎善等機制引入立法規(guī)范。
第二輪民意調(diào)查的結(jié)果，有超過八成的市民認為需要對不文明行為“加重處罰”,超過六成的市民認為如果累計有嚴重不文明行為者，不得擔(dān)任公務(wù)員。
至于罰款，人們對金額一直爭議較大，34%的市民認為可以罰款200元，29%的市民認為應(yīng)該罰款50元。但有45%的市民認為從50元到200元的處罰幅度比較合理。
“不文明罰款”的提法，也引起了廣泛質(zhì)疑。有網(wǎng)友從社會學(xué)角度分析說，中國人的不文明行為歸根結(jié)底是由于缺乏公共精神，而不文明罰款及獎善雖然有著積極價值，但離開了公共精神的提升，無論罰款還是獎善，都難以真正解決問題。
據(jù)介紹，從7月30日開始的第三輪民意調(diào)查主要解決誰來執(zhí)法的問題，按照現(xiàn)在的做法，發(fā)生類似隨地吐痰的不文明行為時，開罰單是城管的職責(zé)，而在這次的調(diào)查問卷中，警察則被列為了主要執(zhí)法主體或協(xié)助執(zhí)法主體。
深圳人大常委會相關(guān)負責(zé)人表示，由于警察除了作為國家暴力機關(guān)外，還擔(dān)負著重要的社會管理功能，我國現(xiàn)在由“公安”向“警察”名稱的轉(zhuǎn)換，就在于強調(diào)警察的社會服務(wù)和管理功能；同時，警察管理不文明的違法行為符合國際通行做法，在日本、新加坡、中國香港、中國臺灣、美國等國家和地區(qū)，對乞討、吐痰和隨地大小便、亂拋垃圾等行為，警察都是主要的執(zhí)法主體。
趙明昕告訴記者，每一次民意調(diào)查之后，起草小組都要到深圳市各類執(zhí)法機關(guān)進行調(diào)研，撰寫專題報告和情況說明，從而使此次立法有了民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實可操作性。第三次民調(diào)中對執(zhí)法權(quán)限及手段的強化，證據(jù)有效性的明確，也都得益于這些民意的收集和基層調(diào)研。
比如，市民提供的視頻能不能算作證據(jù)？記者觀察到，在第三次民意調(diào)查結(jié)果中，現(xiàn)場記錄、視聽資料的有效性，甚至民眾提供的隨手拍視頻都可以作為證據(jù)，而在8月10日召開的草案第二稿論證中，由于有基層單位提出，市民隨手拍攝的視頻容易造假，而且取證程序通常不合法，因此未納入草案。
趙明昕告訴記者，接下來還將進行第四輪論證，之后還要進行調(diào)研、修改，8月末將上人大常委會一審，再經(jīng)幾次修改后，人大還會二審、三審，力爭年內(nèi)完成條例出臺。
由城管對不文明行為進行處罰
據(jù)介紹，草案第二稿包括5章共44條，“其中至少有18條，直接來源于3次民調(diào)中老百姓的智慧”,趙明昕介紹說。
比如第二章中的第八條，“建立城市文明指數(shù)監(jiān)測體系，每季度向社會公布測評結(jié)果”就是來源于市民的合理化建議。原來的說法是每年公布一次，市民評價說“一年太長，應(yīng)該每季度公布一次”.
而第三章“處罰與程序”,也是根據(jù)市民建議，偏向于條例的可操作性，所以篇幅也是最長的。其中第15條中，通過民調(diào)選出來的十項不文明行為，明確了城管可以給予處罰。
這十項中不乏對一些不文明行為將處罰以高額罰款。比如，損壞綠化用地的每平方米處罰500元；非指定場所傾倒、焚燒垃圾的，責(zé)令清理并處5000元罰款；占用各類環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施或改變功能的，責(zé)令恢復(fù)原狀并處以10000元罰款。
尤為特別的是，十項之外還有第十一項延伸條款，即對其他違反環(huán)境衛(wèi)生的不文明行為的處罰條款約定，“這實際上也是針對市民的建議進行的延伸修訂”.
條例中有的條款是例舉的方式，比如第16條例舉了在公共辦公室、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館及其他公共交通設(shè)施以及場所內(nèi)吸煙，對勸阻無效的給予500元處罰；但對市民養(yǎng)犬等爭議較大的款項，則僅僅以概括的方式來表述。根據(jù)幾次民調(diào)和論證，市民養(yǎng)犬以及延伸問題屬于不文明行為的，有20%的比例認為不應(yīng)該受到處罰，因此沒有進行例舉。
同樣，由于市民爭議較大，對國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等國家工作人員有不文明行為應(yīng)該如何處罰的問題，條例則進行了創(chuàng)新，對不配合執(zhí)法的人，將處罰決定送達其所在單位。趙明昕表示，“對國家機關(guān)或企事業(yè)單位來說，直接通知單位比處罰壓力更大?！?/P>
條例中還規(guī)定，擬對兩年內(nèi)5次因不文明行為被處罰者加罰1000元，兩年之內(nèi)10次不文明違法紀錄者將被記入征信體系。趙明昕還透露了一個細節(jié)，從概率的角度考慮，不文明行為10次可能只有1次被抓住，因此，要考慮加罰和納入個人信用記錄系統(tǒng)。
條例中還明確，違法行為人被處罰50元以上罰款的，可以申請參加執(zhí)法部門安排的社會服務(wù)，提供社會服務(wù)每1個小時免予罰款50元。“實際上，無論是有錢的城市白領(lǐng)還是缺錢的城市外來務(wù)工人員，接受社會服務(wù)都是一種更有效的教育方式?！?/P>
論證會中，有人對規(guī)定“拒不出示身份證明文件者將通知公安部門提供現(xiàn)場協(xié)助”產(chǎn)生質(zhì)疑，草案起草小組則回復(fù)，在基層調(diào)研中，很多執(zhí)法部門針對輕微的環(huán)境衛(wèi)生違法行為，在有法可依的情況下，依然多年來開不出一張罰單，直接的原因就是不知曉違法行為人的身份信息。所以在此次條例修訂中一定要對已有法律進行完善和落實。
“有爭議沒什么不好，市場上出一款新產(chǎn)品還要炒作炒作呢，何況一部事關(guān)每一個老百姓的法律。不是為了條例而條例，而是在條例的出臺過程中、在爭議的過程中，讓每一位老百姓都知道文明的重要性，也才能讓文明家喻戶曉，這才是出臺文明法規(guī)的真正目的所在?！笔忻癜竭M南說。
罰款能否杜絕不文明行為
6月底，深圳市人大表示，將探索以法律的形式規(guī)范市民文明行為，提升城市的文明程度。有關(guān)負責(zé)人表示，立法前期將有四個階段，分別是收集民意、調(diào)研論證、起草修改、完善，而收集民意將作為本次立法的重中之重。
法規(guī)草案未形成之前就公開向社會征求意見，并展開行為、處罰、執(zhí)法等三個主題的民意調(diào)查，并以此作為草案形成的基礎(chǔ)。業(yè)界人士認為，這種做法在國內(nèi)尚無先例。
就在今年6月底深圳市人大決定啟動文明立法第一輪民意調(diào)查并向社會公布之時，引起了全社會的關(guān)注。首輪民意調(diào)查的消息見報后，參與討論的網(wǎng)民留言就達4000多條。
有人認為，即使是在文明執(zhí)法執(zhí)行得比較好的國家，比如新加坡，其嚴刑峻法也是在產(chǎn)生奇效的同時，飽受爭議。法律是純粹理性的，人卻充滿著感性，對感性的人，最好的辦法是不使用懲罰，也能減少和杜絕壞習(xí)慣。
但馬上有人站出來反駁，“道德的歸道德，法律的歸法律”.對社會不文明行為，過去除了道德譴責(zé)外，別無他法，不文明行為沒有束縛，自然會信馬由韁?！昂芏嘣趪鴥?nèi)不文明的人，一旦出境、出國，立馬就文明起來，原因就在于在這些國家和地區(qū)，不文明行為的代價太重”,規(guī)范和治理社會不文明行為，不能單純依賴于道德教化和輿論譴責(zé)，關(guān)鍵還要給予重罰和嚴懲，讓不文明者有所敬畏，有所顧忌，進而自我約束、杜絕不文明行為。
實際上，在規(guī)范公民公共行為方面，國內(nèi)外一些城市已經(jīng)探索出很多途徑，取得了明顯成效。較為典型的做法是嚴格執(zhí)法，以嚴厲的處罰約束市民行為。比如，在香港，隨地吐痰會被罰款600港元；在新加坡，亂丟垃圾“再犯”的，除罰款外還要穿上特制背心到公共場所強制做清潔勞動。
而在中國，圍繞文明立法，從來就爭議不斷。比如，《鄭州市城市公共交通條例（草案）》中曾規(guī)定，乘客不主動讓位的，駕駛員、售票員有權(quán)勸阻和制止，對于拒不改正者，可以拒絕其乘坐。不履行義務(wù)者，市政主管部門還可處以50元罰款。引發(fā)輿論爭議后，在條例二審中將罰款等規(guī)定去掉了。又如，正在修訂和審議的《老年人權(quán)益保障法》草案中，圍繞“子女應(yīng)常回家看看”是否適宜入法，同樣引發(fā)輿論熱議。
要制定出一套真正適合中國老百姓的可操作性強的文明規(guī)范法規(guī)，難度可想而知。有人評價，“這將是深圳市獲得特區(qū)立法權(quán)以來，涉及面最廣、難度最大的一次立法。”
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