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2019-01-15 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
■ 本報(bào)記者 王勇
走出國(guó)門，參與國(guó)際災(zāi)害應(yīng)急(救援)行動(dòng)，對(duì)于還處在發(fā)展階段的中國(guó)民間社會(huì)組織似乎還是遙不可及的事情，但實(shí)際上已經(jīng)有包括基金會(huì)、社會(huì)救援隊(duì)、民非機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的不少社會(huì)組織在行動(dòng)了。
2018年12月18日，由中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)和北師大風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主辦的2018社會(huì)力量國(guó)際災(zāi)害響應(yīng)研討會(huì)在京召開。
研討會(huì)上披露的數(shù)據(jù)顯示，自2011年起，中國(guó)民間社會(huì)組織已經(jīng)參與了超過20場(chǎng)重大災(zāi)害的國(guó)際應(yīng)急行動(dòng)。
這其中既有大家比較熟悉的尼泊爾地震、泰國(guó)清萊隊(duì)足球洞穴受困、泰國(guó)普吉島沉船事故等的救援，也有沒有受到足夠關(guān)注的肯尼亞旱災(zāi)、意大利中部地震、朝鮮洪災(zāi)等的救援，涉及亞非拉及歐洲的多個(gè)國(guó)家。
參與救援的藍(lán)天救援隊(duì)、深圳公益救援隊(duì)、愛德基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等更是多次走出國(guó)門。
但總的來說，中國(guó)民間社會(huì)組織走出國(guó)門參與國(guó)際應(yīng)急救援還處于比較早期的階段，在救災(zāi)能力、合作機(jī)制、政策支持方面都還有待完善。
拿著旅游簽證的救災(zāi)隊(duì)員
據(jù)北師大風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心分析員徐詩凌介紹，2011年以前中國(guó)社會(huì)組織參與國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的方式是資金捐贈(zèng)，2011年開始才有人員走出去參與救災(zāi)。
“在可獲取的資訊中，2011年3月的緬甸曼德勒地震是第一次有中國(guó)社會(huì)組織人員走出國(guó)門參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)。”徐詩凌表示。
地震發(fā)生后，壹基金救災(zāi)聯(lián)盟派出了6名隊(duì)員趕赴緬甸。據(jù)參與隊(duì)員之一、現(xiàn)北京平瀾公益基金會(huì)理事長(zhǎng)王珂介紹，當(dāng)時(shí)緬甸政府并未提出國(guó)際救援請(qǐng)求，隊(duì)員們拿著旅游簽證就去了。
沒有正式的渠道怎么辦?隊(duì)員們找到了中國(guó)駐緬甸大使館，雖然之前沒有聯(lián)系，但大使館十分支持，在他們的協(xié)調(diào)下，取得了緬甸政府的許可和當(dāng)?shù)貎S胞的后勤支持，進(jìn)入災(zāi)區(qū)，“我們成了緬甸曼德拉地震救援中唯一一個(gè)外國(guó)救援隊(duì)。”王珂表示。
據(jù)徐詩凌介紹，藍(lán)天救援隊(duì)的第一次國(guó)際行動(dòng)則采用了更加穩(wěn)妥的渠道，2013年救援隊(duì)與999救援人員和華山醫(yī)院醫(yī)療人員一起編為中國(guó)紅十字會(huì)組織的國(guó)際救援隊(duì)伍，到臺(tái)風(fēng)“海燕”襲擊過的菲律賓，除了醫(yī)療服務(wù)外，也發(fā)揮搜索技能進(jìn)行遺體搜尋工作，此外也參與了物資發(fā)放。
2015年，中國(guó)社會(huì)組織迎來了一次目前來說參與規(guī)模最大的國(guó)際救援行動(dòng)——尼泊爾地震救援。2015年4月25日，尼泊爾中部地區(qū)突發(fā)8.1級(jí)地震;5月12日，同一地區(qū)再發(fā)7.5級(jí)強(qiáng)震。尼泊爾政府向國(guó)際社會(huì)發(fā)出援助請(qǐng)求。
包括救援隊(duì)、救助機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等在內(nèi)的至少23個(gè)中國(guó)社會(huì)組織派出應(yīng)急響應(yīng)人員前往尼泊爾，大部分中國(guó)社會(huì)組織在尼泊爾工作了三到五周，開展了搜救、災(zāi)情調(diào)查、凈水、物資發(fā)放、緊急安置、醫(yī)療、消殺、兒童服務(wù)等工作。
在災(zāi)后恢復(fù)和重建階段，中國(guó)扶貧基金會(huì)注冊(cè)了尼泊爾國(guó)別辦公室，長(zhǎng)期開展重建和發(fā)展工作;愛德基金會(huì)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織合作，為三個(gè)受災(zāi)社區(qū)提供了兩年的重建和發(fā)展支持;青基會(huì)與駐尼中資企業(yè)合作，援建了4所小學(xué);壹基金與救助兒童會(huì)合作，提供資金為當(dāng)?shù)貎和峁?zāi)后服務(wù);彩虹公益服務(wù)社從事了為期半年的災(zāi)后安置區(qū)教育服務(wù)，后在尼泊爾注冊(cè)，長(zhǎng)期提供支教和兒童服務(wù)。
截至2018年，除了緬甸、菲律賓、尼泊爾之外，肯尼亞、厄瓜多爾、意大利、海地、朝鮮、埃塞俄比亞、斯里蘭卡、伊朗、泰國(guó)、老撾、印尼等多個(gè)國(guó)家的災(zāi)害應(yīng)急行動(dòng)中都已經(jīng)出現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)組織的身影。
三次受總統(tǒng)接見
自身還處于發(fā)展階段的狀況下，中國(guó)社會(huì)組織是否應(yīng)該走出國(guó)門參與國(guó)際救援呢?從這20多場(chǎng)國(guó)際救援的經(jīng)歷來看，是十分必要的。
首先，國(guó)際人道需求高發(fā)，中國(guó)社會(huì)組織在人道主義危機(jī)救援中可以發(fā)揮積極作用。
近年來，從人道危機(jī)類型來說，因沖突而引發(fā)的人道需求持續(xù)居高，與氣候變化有關(guān)的自然災(zāi)害也保持高發(fā)，尤其在亞太區(qū)域，水文災(zāi)害有增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
我國(guó)社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)的災(zāi)害不僅有比較常見的地震、臺(tái)風(fēng)、洪澇、旱災(zāi)等，還有緬甸難民危機(jī)、泰國(guó)洞穴受困、普吉島沉船、老撾阿速潰壩等特殊事件。
而隨著我國(guó)社會(huì)組織應(yīng)急救援能力的提升，在參與國(guó)際救援中發(fā)揮的作用也越來越及時(shí)、越來越大。
以藍(lán)天救援隊(duì)為例，據(jù)藍(lán)天救援隊(duì)國(guó)際部部長(zhǎng)張宇樸介紹，2015年8月緬甸遭遇大規(guī)模洪澇災(zāi)害，藍(lán)天救援隊(duì)是第一支到達(dá)緬甸的國(guó)際救援隊(duì)伍。藍(lán)天救援隊(duì)共排查村莊200多個(gè)、56000余人次;醫(yī)療診治1084余人，轉(zhuǎn)移高熱患者16人、轉(zhuǎn)移骨折患者3人、確診登革熱患者2人、處理外傷患者15人;并對(duì)三個(gè)區(qū)域41.3平方公里進(jìn)行防疫消殺。
在救援過程中，張宇樸發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐木仍藛T亟需得到更多的培訓(xùn)。“不少救援人員穿著拖鞋就去救災(zāi)了。”張宇樸回憶道。
針對(duì)這一情況，應(yīng)緬中友好協(xié)會(huì)的邀請(qǐng)，2017年藍(lán)天救援隊(duì)開始在緬甸開展救援培訓(xùn)。目前已經(jīng)開展了多期培訓(xùn)。
“社會(huì)救援隊(duì)不僅是國(guó)際災(zāi)害救援的有效參與者，還是國(guó)際救援經(jīng)驗(yàn)和救援知識(shí)的交流傳播者、能力建設(shè)的重要參與者。”張宇樸強(qiáng)調(diào)。
其次，中國(guó)社會(huì)組織參與國(guó)際救援可以從民間的角度對(duì)公共外交產(chǎn)生積極影響。
藍(lán)天救援隊(duì)在參與2015年緬甸洪澇災(zāi)害救援的過程中，就曾三次受到視察災(zāi)區(qū)的緬甸總統(tǒng)的接見，讓中國(guó)以非常正面的形象出現(xiàn)在緬甸的主流媒體上，反響十分好。
“民間開展的公益工作會(huì)對(duì)公共外交產(chǎn)生意想不到的效果。”王珂強(qiáng)調(diào)，“第一，可以彰顯我國(guó)的軟實(shí)力、價(jià)值觀;第二，可以爭(zhēng)取一些話語權(quán);第三，可以了解實(shí)際的民情，讓民心相通。”
隨著中國(guó)走出去的步伐加速，不能只是政府、企業(yè)走出去，社會(huì)組織同樣需要走出去，而且可以發(fā)揮自身的獨(dú)特作用。
再次，在走出去救災(zāi)的過程中，中國(guó)的社會(huì)組織救災(zāi)能力也在快速提升。
深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會(huì)作為一個(gè)地方屬地化(深圳)的社會(huì)救援隊(duì)，至今已經(jīng)參加了4次國(guó)際救援。“作為救援隊(duì)，我們希望向國(guó)際救援隊(duì)看齊，只有走出國(guó)門才能真正了解情況。”聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)石欣表示。
真正走出國(guó)門才能了解到國(guó)際救災(zāi)的相關(guān)準(zhǔn)則和操作規(guī)范，才能明白在不同地域需要不同的救災(zāi)手段與技能。
“就拿消殺藥品來說，我們?cè)诶蠐刖仍畷r(shí)就發(fā)現(xiàn)由于當(dāng)?shù)貙?duì)環(huán)保的不同要求有些我們常用的藥品就是不能用的。”石欣表示。
參與國(guó)際救災(zāi)還是一個(gè)很好的鍛煉、檢驗(yàn)社會(huì)組織能力的機(jī)會(huì)。以物資捐助為例，深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會(huì)就先后嘗試過在所在國(guó)購(gòu)買物資捐贈(zèng)和在中國(guó)募集物資通過第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)到所在國(guó)捐贈(zèng)使用兩種不同的方式，取得了難得的經(jīng)驗(yàn)。
從自發(fā)零散到系統(tǒng)有效
盡管已經(jīng)參與了超過20場(chǎng)重大災(zāi)害的國(guó)際救援，也取得了一定的成績(jī)，但實(shí)際上，中國(guó)社會(huì)組織參與國(guó)際救援還處于自發(fā)的、零散的狀態(tài)，如何更加有效的參與還有一系列問題有待解決。
第一，中國(guó)社會(huì)組織的救災(zāi)能力還有待提升。
以地震救援為例，一支可以執(zhí)行省內(nèi)救援任務(wù)的中型地震救災(zāi)應(yīng)急救援隊(duì)總?cè)藬?shù)應(yīng)不低于60人、能夠出隊(duì)的結(jié)構(gòu)人數(shù)不第于45人，救援隊(duì)結(jié)構(gòu)應(yīng)包括管理、搜索、營(yíng)救、醫(yī)療和后勤保障能力。
以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，能夠達(dá)到的社會(huì)救援隊(duì)伍與基金會(huì)在中國(guó)還很少，更不用說參與國(guó)際救援了。
人員之外，是否有足夠的資源支持救援行動(dòng)同樣重要。即使已經(jīng)多次參與過國(guó)際救援的深圳市公益救援志愿者聯(lián)合會(huì)在這方面也頗為頭疼，“救援隊(duì)更關(guān)注技能層面，籌款并不是長(zhǎng)項(xiàng)。我們希望有一個(gè)平臺(tái)可以對(duì)接基金會(huì)、企業(yè)等。”石欣表示。
而實(shí)際上，據(jù)徐詩凌統(tǒng)計(jì)，近兩年來，與社會(huì)救援隊(duì)伍積極參與形成鮮明對(duì)照的是，基金會(huì)參加國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的數(shù)量更少了。
第二，中國(guó)社會(huì)組織救災(zāi)的合作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。
參與國(guó)際救災(zāi)的主體往往有很多，政府、政府間組織、國(guó)際NGO、中國(guó)社會(huì)組織、當(dāng)?shù)豊GO、企業(yè)等都有參與，中國(guó)社會(huì)組織在其中扮演什么樣的角色，如何與其他主體進(jìn)行合作，目前都還在探索階段。
首先，中國(guó)救災(zāi)社會(huì)組織之間需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，即使是同一次救援，中國(guó)社會(huì)組織也大多是單打獨(dú)斗。2015年的尼泊爾地震救援中才首次建立了中國(guó)隊(duì)伍協(xié)調(diào)點(diǎn)。2016年厄瓜多爾地震救援中，中慈聯(lián)救災(zāi)委派出了一名前線協(xié)調(diào)員。
中國(guó)救災(zāi)社會(huì)組織之間并沒有形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，也沒有常設(shè)的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，也就談不上分工與資源的共享。
“在走出去之前，我們應(yīng)該現(xiàn)在國(guó)內(nèi)建立一個(gè)救災(zāi)隊(duì)員的合作模式，加強(qiáng)隊(duì)伍與隊(duì)伍之間的溝通。”天空救援隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)賈英男建議道。
“可以采用聯(lián)合出隊(duì)的方式，突出隊(duì)員的專業(yè)技能，資源共享。”北京救援隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)宋喜媚表示。
其次，作為民間隊(duì)伍如何與國(guó)際救援中的各類機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作?
國(guó)際救援中不同的隊(duì)伍之間如何分配任務(wù)、依據(jù)什么樣的原則、如何開展救災(zāi)等都已經(jīng)形成了一定的模式與規(guī)則，對(duì)于這些規(guī)則大多數(shù)中國(guó)的社會(huì)組織還都不了解，更談不上靈活運(yùn)用。
此外，參與國(guó)際救災(zāi)還需要對(duì)外交規(guī)則、所在國(guó)的政策及人文社會(huì)環(huán)境都有所認(rèn)知，學(xué)會(huì)與所在國(guó)政府、政黨、社區(qū)打交道，否則有可能造成反效果。
“我們出去就感覺會(huì)代表中國(guó)的形象，往往會(huì)擔(dān)心做的事情是否是對(duì)的，接觸的人是否是可以接觸的，會(huì)十分謹(jǐn)慎。”石欣表示。
而這些都需要中國(guó)的社會(huì)組織進(jìn)一步學(xué)習(xí)與探索。
第三，中國(guó)社會(huì)組織救災(zāi)的政策體系還有待完善。
對(duì)社會(huì)組織參與國(guó)際救災(zāi)進(jìn)行支持是很多國(guó)家通行的政策，這種支持既有政策上的，也有資金上的，我國(guó)在這方面還處于探索階段。
2018年，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署發(fā)布了《對(duì)外援助管理辦法(征求意見稿)》，面向社會(huì)征求意見?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了對(duì)外援助的政策規(guī)劃、實(shí)施管理、監(jiān)督和評(píng)估、法律責(zé)任。
《征求意見稿》明確對(duì)外援助中的無償援助主要用于受援方在減貧、民生、社會(huì)福利、公共服務(wù)以及人道主義等方面的援助需求。
《征求意見稿》還規(guī)定，國(guó)際發(fā)展合作署會(huì)同有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)設(shè)立南南合作基金等具有援助性質(zhì)的基金，并負(fù)責(zé)管理和使用基金。
但是這些政策和資金是否可以支持社會(huì)組織參與國(guó)際救災(zāi)，還是個(gè)問號(hào)。“政府購(gòu)服務(wù)的話，給錢的模式是什么樣的，績(jī)效怎樣評(píng)估，怎么監(jiān)管，在多部門管理的情況下如何處理，這些都需要解決方案。”中慈聯(lián)減災(zāi)委總干事魏威表示。
盡管還存在上述很多問題，但中國(guó)社會(huì)組織走出去救災(zāi)的步伐已經(jīng)邁出。隨著走出去的社會(huì)組織越來越多，相信這些問題一定可以在實(shí)踐中逐步得到解決。
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