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2018-03-06 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 文梅
今年2月份民政部等40個(gè)部門簽署的《關(guān)于對(duì)慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域相關(guān)主體實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(以下簡(jiǎn)稱備忘錄)，意味著慈善領(lǐng)域正式納入社會(huì)信用管理的總體范疇。
據(jù)民政部社會(huì)組織管理局巡視員李波介紹，備忘錄主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
一是建立慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的信用信息共享。國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、民政部等40個(gè)部門和單位共享慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的紅黑名單，各部門各單位從全國(guó)信用信息共享平臺(tái)中獲取守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒信息，執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行本備忘錄規(guī)定的激勵(lì)和懲戒措施，定期將聯(lián)合激勵(lì)與懲戒實(shí)施情況通過該系統(tǒng)反饋給國(guó)家發(fā)展改革委和民政部。
二是明確了2類激勵(lì)對(duì)象和5類懲戒對(duì)象。激勵(lì)對(duì)象中，不僅包括民政部門在行政管理的評(píng)估工作中獲得良好等級(jí)的慈善組織，還包括有良好捐贈(zèng)記錄的捐贈(zèng)人，特別是在扶貧濟(jì)困領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人和非法人組織。懲戒對(duì)象中不僅包括民政部門在日常管理中列入嚴(yán)重違法失信名單的慈善組織，還包括這些慈善組織的法定代表人和直接負(fù)責(zé)的主管人員，也包括在慈善捐贈(zèng)相關(guān)活動(dòng)中被人民法院依法判定承擔(dān)責(zé)任的捐贈(zèng)人、受益人，以及被公安機(jī)關(guān)依法查處的假借慈善名義或假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)的自然人、法人和非法人組織。
三是明確了對(duì)慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域守信主體的26條激勵(lì)措施和對(duì)失信主體的24條懲戒措施。這些措施涉及民生、科教、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域以及工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)檢、公安等各市場(chǎng)監(jiān)督領(lǐng)域，既有對(duì)守信主體的各種優(yōu)惠、誠(chéng)信記錄，以及優(yōu)先或者便利獲得相關(guān)資格和服務(wù)的激勵(lì)，又有對(duì)失信主體限制準(zhǔn)入、重點(diǎn)監(jiān)管、取消待遇等方面的懲戒。
為何這么多部門下大力氣去做這樣一件事情，這份被認(rèn)為“接地氣”的備忘錄對(duì)公益慈善行業(yè)及其從業(yè)者又有怎樣的影響，誰來監(jiān)督相關(guān)政策的落地，公眾如何及時(shí)獲知慈善組織被激勵(lì)或者懲戒的一手信息?《公益時(shí)報(bào)》記者對(duì)話清華大學(xué)公益慈善研究院副院長(zhǎng)鄧國(guó)勝，回應(yīng)熱點(diǎn)關(guān)切，為大家釋疑解惑。
《公益時(shí)報(bào)》：政府部門出臺(tái)這份備忘錄是基于什么樣的社會(huì)考量?
鄧國(guó)勝：這份文件的出臺(tái)的大背景就是要貫徹落實(shí)十九大的精神，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)。中國(guó)社會(huì)發(fā)展到今天，造成社會(huì)矛盾與沖突的主要原因之一就是缺乏誠(chéng)信，這也是未來制約中國(guó)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。如果人人皆有信用，必將降低社會(huì)交易的成本，增進(jìn)社會(huì)資本。降低社會(huì)交易成本有助于提升市場(chǎng)效率，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。反之，如果社會(huì)缺乏誠(chéng)信，交易成本自然會(huì)增加，市場(chǎng)環(huán)境也會(huì)越來越惡劣，那么意味著中國(guó)在激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，因?yàn)槟愕慕灰壮杀颈葎e的國(guó)家高。
從慈善領(lǐng)域看，信用更是公益慈善事業(yè)發(fā)展的生命線。慈善組織很大程度上要依靠社會(huì)捐贈(zèng)，就更需要公信力，需要加強(qiáng)誠(chéng)信體系的建設(shè)。“郭美美事件”凸顯了慈善組織、整個(gè)慈善行業(yè)公信力的不足以及由此帶來的惡果。在這種情況下，中國(guó)的公益慈善行業(yè)很難有大的突破，更無法滿足人們對(duì)美好生活的向往?？梢哉f，加強(qiáng)公益慈善行業(yè)的信用體系建設(shè)是國(guó)家信用體系建設(shè)的重要組成部分，迫在眉睫。
《公益時(shí)報(bào)》：這份備忘錄表達(dá)了一種什么樣的主張、有何意涵?
鄧國(guó)勝：首先，40個(gè)政府部門和單位聯(lián)合簽署這樣一份備忘錄是比較罕見的，它表達(dá)了國(guó)家對(duì)建設(shè)“信用中國(guó)”、“慈善中國(guó)”的決心和意志。
其次，這份備忘錄相較之前的一些文件，它更接地氣、力度也比較大。以往關(guān)于社會(huì)組織誠(chéng)信建設(shè)的文件也出臺(tái)了不少，但實(shí)施力度和執(zhí)行措施卻并不盡如人意。比如，一家社會(huì)組織，誠(chéng)實(shí)守信、老老實(shí)實(shí)做事，但得不到激勵(lì)和肯定，而不誠(chéng)信、甚至違法違規(guī)的社會(huì)組織也不會(huì)受懲罰。一句話，讓老實(shí)人、誠(chéng)實(shí)的機(jī)構(gòu)吃虧。在以往的調(diào)研中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些捐贈(zèng)人熱衷于承諾捐贈(zèng)，但最后往往不了了之、諾而不捐。我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，一方面政府大力推動(dòng)社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估，另一方面一些社會(huì)組織不愿意參加。其原因就是評(píng)估結(jié)果得不到應(yīng)用。評(píng)估等級(jí)高的得不到獎(jiǎng)勵(lì)，等級(jí)低或不參與評(píng)估的也不會(huì)受什么損失。其結(jié)果是政府在社會(huì)組織誠(chéng)信建設(shè)方面一直缺乏抓手。
一個(gè)沒有激勵(lì)與懲罰手段的管理也就成為無效或低效的管理。而本次備忘錄就非常接地氣，獎(jiǎng)懲的力度非常大。比如評(píng)估等級(jí)在4A以上的慈善組織可以享受減免稅、綠色通道、政府購買服務(wù)等很多優(yōu)惠政策，而失信的慈善組織和不守信的捐贈(zèng)人將受到嚴(yán)懲。這些聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒措施勢(shì)必引導(dǎo)慈善組織爭(zhēng)取成為“守信慈善組織”，避免進(jìn)入黑名單或異常名錄。
毫無疑問，備忘錄的出臺(tái)使得現(xiàn)有的慈善組織信用體系建設(shè)形成了完整的閉合，特別是政府的管理真正有了抓手。畢竟任何政策或管理工具，只有具有激勵(lì)和約束功能，才能夠真正落到實(shí)處，否則管理就缺乏力量。
《公益時(shí)報(bào)》：這份備忘錄具體執(zhí)行當(dāng)中要注意哪些問題、防范哪些風(fēng)險(xiǎn)?
鄧國(guó)勝：政策是否有效，90%在于執(zhí)行。這份文件在執(zhí)行過程中，關(guān)鍵也在于執(zhí)行到位。其中一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是激勵(lì)或懲戒對(duì)象的確認(rèn)。
例如，備忘錄規(guī)定聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象包括兩類，一是在民政部門依法登記或認(rèn)定、評(píng)估等級(jí)在4A以上的慈善組織;二是有良好的捐贈(zèng)記錄，以及在扶貧濟(jì)困領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的捐贈(zèng)人。這里面可能存在的難點(diǎn)或風(fēng)險(xiǎn)在于：首先，評(píng)估等級(jí)在4A以上的慈善組織并不一定就是真正的守信慈善組織。因?yàn)?，等?jí)評(píng)估不等于信用評(píng)估。現(xiàn)有的等級(jí)評(píng)估指標(biāo)與信用評(píng)估指標(biāo)還是有一定區(qū)別的。所以，短期內(nèi)可能需要修訂社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系，增加信用方面的指標(biāo)。長(zhǎng)期看，可能需要發(fā)展獨(dú)立第三方的社會(huì)組織信用評(píng)估。
另外一個(gè)挑戰(zhàn)在于，從我們的調(diào)研看，目前各地等級(jí)評(píng)估的尺度不一。有的地方4A以上社會(huì)組織的比例太高，甚至高達(dá)80%以上，這也會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合激勵(lì)缺乏價(jià)值。本來是要激勵(lì)守信慈善組織，結(jié)果變成大家都有激勵(lì)。這也會(huì)使得激勵(lì)缺乏應(yīng)有的管理價(jià)值。
其次，具有良好的捐贈(zèng)記錄，以及在扶貧濟(jì)困領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的捐贈(zèng)人如何認(rèn)定?誰來認(rèn)定、認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么?是慈善組織或守信的慈善組織提供名單，民政部門來核實(shí)?還是捐贈(zèng)人自己申請(qǐng)，由有關(guān)部門核定?如果不細(xì)化這些政策，那么備忘錄也很難真正落地。
《公益時(shí)報(bào)》：就備忘錄而言，社會(huì)公眾如何及時(shí)獲知慈善組織被激勵(lì)或者懲戒等方面的一手信息?
鄧國(guó)勝：從目前來看，這方面的平臺(tái)框架搭建貌似有了，但實(shí)用性和有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)還達(dá)不到。因?yàn)樾畔⒐_是建立社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)，不管是公眾、信用評(píng)估機(jī)構(gòu)，獲取慈善組織或社會(huì)組織守信或失信的相關(guān)信息是關(guān)鍵。
如果相關(guān)信息不披露、各部門不共享，那么政策很可能就形同虛設(shè)。比如一些捐贈(zèng)人諾而不捐、一些慈善組織不按照合同實(shí)施項(xiàng)目，甚至被懲戒了;各級(jí)各政府部門購買了一些慈善組織的社會(huì)服務(wù)，但服務(wù)的質(zhì)量與績(jī)效達(dá)不到合同要求，如果這些信息不能及時(shí)披露與共享，那么，備忘錄的作用將大打折扣。盡管備忘錄強(qiáng)調(diào)了信息共享，但畢竟信息平臺(tái)的搭建與信息的共享是個(gè)龐大的工程，需要各方的努力、需要相關(guān)各方逐一完善和落實(shí)。
《公益時(shí)報(bào)》：這種情況下，往往公眾的第一反應(yīng)就是政府職能和作用發(fā)揮不夠。
鄧國(guó)勝：如果備忘錄達(dá)不到預(yù)期的效果，公眾的第一反應(yīng)當(dāng)然就是政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)然，這里面有政府的責(zé)任，但政府的資源畢竟是有限的，我們也不希望政府無限擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算。更何況民政相對(duì)是弱勢(shì)部門，特別是基層民政慈善組織管理的部門人員配置有限。所以，政策能否貫徹落實(shí)，既需要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，同時(shí)也需要激發(fā)社會(huì)的活力，發(fā)揮社會(huì)的作用。
例如，在未來的工作中，政府也可以嘗試把一些服務(wù)外包出去，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士來協(xié)助政府貫徹落實(shí)政策，推動(dòng)政策的實(shí)施或監(jiān)督評(píng)估政策的實(shí)施。例如，鼓勵(lì)第三方慈善組織信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，就如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在大量企業(yè)、個(gè)人信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一樣。這不僅可以幫助政府部門減負(fù)，也能夠鼓勵(lì)社會(huì)專業(yè)隊(duì)伍的成長(zhǎng)和發(fā)展，共同努力推動(dòng)備忘錄的落實(shí)。
《公益時(shí)報(bào)》：這份備忘錄是由40個(gè)部門共同會(huì)簽的，是否會(huì)出現(xiàn)部門間就某個(gè)問題進(jìn)行推諉扯皮的現(xiàn)象，最后反而不利于措施的落實(shí)?
鄧國(guó)勝：這個(gè)問題，不僅是中國(guó)，在世界范圍內(nèi)也是難題。很多學(xué)者都認(rèn)同一個(gè)觀點(diǎn)——衡量一個(gè)政策的好壞，最重要的就是看它能否得到真正的貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)在出臺(tái)這個(gè)備忘錄，下一步最重要的就是看政策能否得到有效的落實(shí)。
雖然備忘錄中每一條款也都注明了這個(gè)實(shí)施單位是誰、那個(gè)實(shí)施單位是誰，可是畢竟這么多的部門參與，“九龍治水”，最后由誰來督促這些政策是否得到落實(shí)?要想讓政策真正落實(shí)，最好的辦法就是有一個(gè)負(fù)責(zé)的牽頭部門或協(xié)調(diào)小組，并對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估。
《公益時(shí)報(bào)》：那么誰來監(jiān)督和評(píng)估呢?
鄧國(guó)勝：比較理想是由“獨(dú)立第三方”來完成。政府可以招投標(biāo)，一些高等院校、研究機(jī)構(gòu)或者企業(yè)、非營(yíng)利性的評(píng)估機(jī)構(gòu)都可以進(jìn)行評(píng)估工作。
《公益時(shí)報(bào)》：但目前這份備忘錄中并沒有提到關(guān)于激勵(lì)或者懲戒的保障機(jī)制或后續(xù)監(jiān)管問題?
鄧國(guó)勝：我想應(yīng)該由發(fā)改委牽頭或由協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)。關(guān)于“第三方評(píng)估”問題，也是近年來的熱門話題，它的功能最在于保證政府令行禁止，力求政策能夠得到落實(shí)。如果沒有一個(gè)后續(xù)的跟進(jìn)、監(jiān)督和評(píng)估，那很可能會(huì)出現(xiàn)你所說的這種擔(dān)憂。但我也注意到，這份備忘錄中許多措施的實(shí)施單位是民政部，因此也可以從民政部門自己做起，委托第三方對(duì)備忘錄中涉及民政口的政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。
《公益時(shí)報(bào)》：目前這份備忘錄只是針對(duì)“慈善組織”這小部分群體而言，那么是否意味著大批社會(huì)組織的誠(chéng)信建設(shè)，以及激勵(lì)懲戒等相關(guān)問題就暫時(shí)被擱置，不予考量評(píng)價(jià)了嗎?
鄧國(guó)勝：目前這份備忘錄是針對(duì)慈善組織的，但目前慈善組織在社會(huì)組織中的占比非常小。如果備忘錄實(shí)施效果明顯，下一步也需要逐步推廣到其他類型的社會(huì)組織。當(dāng)然，除了慈善組織外，其他社會(huì)組織也很有必要學(xué)習(xí)和理解這份文件的精神。包括之前民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織信用信息管理辦法》等。對(duì)于哪些行為將被列入異常名錄、哪些行為將被納入黑名單，都有明文規(guī)定。對(duì)此，社會(huì)組織一定要有則改之，無則加勉。
■ 本報(bào)記者 文梅
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