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2016-11-15 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
2016年11月9日，農(nóng)村留守兒童關愛保護工作部際聯(lián)席會議第二次全體會議暨“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動視頻會議在京召開，民政部黨組書記、部長黃樹賢主持會議并講話。會議發(fā)布《關于農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況的通報》，并對“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動作了說明。
摸底排查怎樣開展?
民政部副部長高曉兵代表聯(lián)席會議辦公室通報農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況，并就即將組織開展的“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動作了簡要說明。
2016年3月，民政部、教育部、公安部印發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)村留守兒童摸底排查工作?？h級民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)組織指導村(居)委會干部和相關工作人員，加班加點，根據(jù)摸排口徑逐村逐戶進行入戶調(diào)查、甄別確認，逐人填寫登記表和花名冊。縣級民政部門會同教育部門和公安機關對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)報送的摸排數(shù)據(jù)進行比對核實，形成本縣(區(qū)、市、旗)摸排匯總數(shù)據(jù)，主要負責同志簽字確認并逐級上報。這次摸底排查工作總體比較扎實，質(zhì)量比較高。
根據(jù)《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》規(guī)定的留守兒童定義，這次摸底排查的對象是“父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力，無法與父母正常共同生活的不滿十六周歲農(nóng)村戶籍未成年人”。全國各地摸排數(shù)據(jù)基本情況如下：
從總體規(guī)模看，，其中由(外)祖父母監(jiān)護的805萬人，占89.3%;由親戚朋友監(jiān)護的30萬人，占3.3%;無人監(jiān)護的36萬人，占4%;一方外出務工另一方無監(jiān)護能力的31萬人，占3.4%。另外，近32萬由(外)祖父母或親朋監(jiān)護的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護情況較差。少數(shù)農(nóng)村留守兒童輟學或尚未登記戶口。
從區(qū)域分布看，主要集中在中西部地區(qū)，東部省份農(nóng)村留守兒童87萬，占全國總數(shù)的9.65%;中部省份農(nóng)村留守兒童463萬，占全國總數(shù)的51.33%;西部省份352萬，占全國總數(shù)的39.02%。70萬人以上的有江西、四川、貴州、安徽、河南、湖南和湖北等省，占全國總數(shù)的67.7%。
從年齡結構看，0~5周歲、6(含)~13周歲、14(含)~16周歲的農(nóng)村留守兒童分別為250萬人、559萬人和92萬人，各占27.8%、62.0%和10.2%。
從家庭經(jīng)濟來源情況看，農(nóng)村留守兒童家庭主要經(jīng)濟來源是外出務工和種養(yǎng)殖業(yè)。
為什么是902萬?
此前研究報告推算全國有6102萬農(nóng)村留守兒童，對于數(shù)據(jù)為何不同，民政部有關負責人解釋：
近年來，在黨中央、國務院堅強領導下，各地高度重視留守兒童關愛保護工作，采取了一系列措施，尤其是隨著新型城鎮(zhèn)化建設、扶貧攻堅、戶籍制度改革、隨遷子女就地入學、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等系列政策和工作的有效實施，為減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量創(chuàng)造了有利條件，這是數(shù)量變化的主要原因。
此外，在留守兒童定義方面也有所區(qū)別。之前對留守兒童的定義是“父母一方外出務工、不滿十八周歲”，這次，國務院《意見》將留守兒童定義為“父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲”，主要是依據(jù)：
《預防未成年人犯罪法》第十九條“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監(jiān)護單獨居住”;
《民法通則》第十一條第二款規(guī)定“十六周歲以上不滿十八周歲的公民，以自己的勞動收入為主要生活來源的，視為完全民事行為能力人”;
《勞動法》第五十八條第二款規(guī)定“未成年工是指年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動者”，因此，將農(nóng)村留守兒童界定為十六周歲以下是符合法律規(guī)定的。
另外，我國《民法通則》明確“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人”。現(xiàn)實中，父母一方外出務工而另一方只要具備監(jiān)護能力，是能夠履行監(jiān)護責任、照料好未成年子女的，因此從父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力的角度界定留守兒童，也是符合法律規(guī)定和中國國情的。
關愛保護專項行動
為切實保護留守兒童，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、財政部、衛(wèi)生計生委聯(lián)合發(fā)布了《關于在全國開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知》(以下簡稱《通知》)，決定從現(xiàn)在起至2017年底，在全國聯(lián)合開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動。
關愛保護專項行動的總體要求是：堅持兒童權益優(yōu)先，把實現(xiàn)和維護好農(nóng)村留守兒童合法權益作為首要任務，不斷完善農(nóng)村留守兒童救助保護機制，確保措施到位、責任到位，不走過場、不留隱患。堅持分類施策、精準保護，及時響應并解決當前部分農(nóng)村留守兒童面臨的無人監(jiān)護、父母一方外出另一方無監(jiān)護能力、失學輟學、無戶籍等現(xiàn)實問題，確保留守兒童得到妥善監(jiān)護照料。通過開展專項行動，力爭到2017年底將所有農(nóng)村留守兒童納入有效監(jiān)護范圍，杜絕農(nóng)村留守兒童無人監(jiān)護現(xiàn)象，有效遏制監(jiān)護人侵害農(nóng)村留守兒童權益行為，切實兜住農(nóng)村留守兒童人身安全底線。
關愛保護專項行動的具體任務包括：
任務一，落實家庭監(jiān)護責任。
對于無人監(jiān)護、父母一方外出另一方無監(jiān)護能力的農(nóng)村留守兒童，公安機關應當及時會同村(居)民委員會聯(lián)系外出務工的留守兒童父母，責令其立即返回或確定受委托監(jiān)護人，并對其進行教育、訓誡，要求其依法履行監(jiān)護職責。
對農(nóng)村留守兒童父母暫時無法返家的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會要督促和指導其選擇具備較強監(jiān)護能力和監(jiān)護意愿的親屬、朋友擔任受委托監(jiān)護人，并指導受委托監(jiān)護人簽訂《農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護責任確認書》。
對于監(jiān)護人家庭經(jīng)濟困難且符合有關社會救助、社會福利政策的，民政部門及其他社會救助部門要及時納入保障范圍。
任務二，落實強制報告責任。
《通知》要求，各級教育、衛(wèi)生計生、民政部門要指導學校、幼兒園、醫(yī)療機構、村(居)民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員樹立強制報告意識，依法落實強制報告責任。
強制報告責任主體在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責任等符合《意見》規(guī)定的強制報告情形的，應當?shù)谝粫r間向公安機關報告，提供侵害類型、案情經(jīng)過、嚴重程度等具體線索。
強制報告責任主體未及時履行報告義務，造成嚴重后果的，其上級主管部門或本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法依規(guī)給予處分。構成犯罪的，依法追究其刑事責任。其他公民、社會組織積極向公安機關報告的，應及時給予表揚和獎勵。公安機關應當依法保護報告人的隱私和人身安全。
任務三，落實臨時監(jiān)護責任。
對正處于無人監(jiān)護、父母一方外出另一方無監(jiān)護能力狀態(tài)，且暫時聯(lián)系不上外出務工父母的農(nóng)村留守兒童，公安機關要就近護送至其他近親屬、村(居)民委員會或救助管理機構、福利機構臨時監(jiān)護照料，并繼續(xù)采取多種方式聯(lián)系留守兒童父母，及時向臨時監(jiān)護照料主體通報聯(lián)系情況。
各地民政部門要指導救助管理機構、福利機構及時接收公安機關護送來的農(nóng)村留守兒童，按照最有利于兒童利益的原則，采取機構內(nèi)養(yǎng)育、愛心家庭寄養(yǎng)等方式，為其提供臨時照料服務。
《通知》還要求，落實控輟保學責任，確保適齡的失學輟學留守兒童返校復學;落實戶口登記責任;依法打擊遺棄行為。2016年11月至12月為行動動員部署階段，2017年1月至2017年9月開展集中行動，2017年10月至2017年12月鞏固深化，形成長效機制。
專家：
數(shù)據(jù)是為行動做準備的
對于許多公益人士提出疑問的902萬與6000萬的區(qū)別，北京師范大學中國公益研究院常務副院長高華俊接受《公益時報》記者采訪時表示，6000萬是根據(jù)抽樣調(diào)查得出來的數(shù)據(jù)，根據(jù)統(tǒng)一標準登記是另外一回事，而且排查中的統(tǒng)計口徑小了。
“902萬這部分，是困難群體中最困難的部分，是工作重點，是第一步需要解決的問題。”高華俊表示，“這個排查數(shù)據(jù)是為實際行動做準備的，不需要太糾結概念問題。”
在今年6月國務院發(fā)布的《關于加強困境兒童保障工作的意見》中，要求村(居)民委員會要設立由村(居)民委員會委員、大學生“村官”或者專業(yè)社會工作者等擔(兼)任的兒童福利督導員或兒童權利監(jiān)察員。這是對此前民政部與北京師范大學中國公益研究院等機構試點的“兒童福利主任”制度的全面推廣，同樣對留守兒童問題的解決意義重大。
“國家推廣的步伐超出了我們的預期。”高華俊說，“兒童安全是兒童保護的底線，留守兒童最害怕的是出了事情沒人管。解決這個問題一定需要貼近的、持續(xù)的服務，兒童福利主任起到的就是替代監(jiān)護的作用，他們經(jīng)過專業(yè)培訓指導、有制度規(guī)范，不僅可以零距離陪伴兒童，還幫助孩子反映和解決問題，這種專職照護比其他各種臨時性措施都有效果。”
■ 本報記者 王會賢
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