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2020-03-18 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
3月13日，民政部發(fā)布《關(guān)于2019年貫徹落實(shí)<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)>情況的報(bào)告》?！秷?bào)告》公布了2019年民政部在社會(huì)組織領(lǐng)域的執(zhí)法情況：
運(yùn)用執(zhí)法約談、責(zé)令改正、行政處罰等多種處置方式，依法查處民政部登記的社會(huì)組織違法違規(guī)行為，處理舉報(bào)案件線索336條，執(zhí)法約談304次，發(fā)出責(zé)令改正通知14件，作出行政處罰8起。
這些案件究竟是怎么回事呢?哪些社會(huì)組織因?yàn)槭裁丛蚴艿搅嗽鯓拥奶幜P呢?依據(jù)又是什么呢?《公益時(shí)報(bào)》記者通過(guò)查閱相關(guān)公告，對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)域執(zhí)法針對(duì)的主要問(wèn)題、執(zhí)法的主要流程、處罰的主要依據(jù)、處罰的主要方式、如何落實(shí)等進(jìn)行了復(fù)盤。
執(zhí)法針對(duì)的主要問(wèn)題
從民政部2019年對(duì)社會(huì)組織作出的行政處罰可以看出，民政部在社會(huì)組織領(lǐng)域執(zhí)法主要針對(duì)的是以下一些問(wèn)題：
一是年檢。無(wú)論是基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體，還是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(原“民辦非企業(yè)單位”，下同)，未按照規(guī)定接受年檢都會(huì)受到相應(yīng)的處罰。如歐美同學(xué)基金會(huì)、中國(guó)農(nóng)民企業(yè)家聯(lián)誼會(huì)等未接受2018年度檢查;中國(guó)文化網(wǎng)絡(luò)傳播研究會(huì)、曙光防盲和低視力康復(fù)研究院連續(xù)兩年未按規(guī)定接受年檢;中國(guó)復(fù)合材料工業(yè)協(xié)會(huì)連續(xù)三年未按規(guī)定接受年檢等。
二是分支機(jī)構(gòu)設(shè)立。主要包括兩種，一種是違規(guī)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。例如，中國(guó)蕭軍研究會(huì)違規(guī)設(shè)立“中國(guó)蕭軍研究會(huì)國(guó)家大數(shù)據(jù)專業(yè)委員會(huì)”，超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍;中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)未經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)扶貧工作委員會(huì)等。
一種是在分支機(jī)構(gòu)下違規(guī)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。例如，中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)精準(zhǔn)扶貧工作委員會(huì)成立后，違規(guī)再下設(shè)甘肅、湖北、山西等29個(gè)地方代表處，違反學(xué)會(huì)章程規(guī)定發(fā)展會(huì)員6萬(wàn)人。
三是收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。包括超標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)收取會(huì)費(fèi)、違規(guī)舉辦活動(dòng)等。例如，中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)精準(zhǔn)扶貧工作委員會(huì)超標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)收取會(huì)費(fèi)600萬(wàn)元。
2020年伊始，中國(guó)中藥協(xié)會(huì)授予鴻茅藥業(yè)等20家企業(yè)“2018年度中國(guó)中藥行業(yè)社會(huì)責(zé)任明星企業(yè)”榮譽(yù)稱號(hào)，屬于違規(guī)開展評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰收費(fèi)活動(dòng)，被民政部處罰。
除了以上三類，與慈善捐贈(zèng)有關(guān)的執(zhí)法也開始增多。2020年1月20日，中華少年兒童慈善救助基金會(huì)就因“為吳花燕募捐的行為，超出了募捐方案限定的救助范圍，不符合中華兒慈會(huì)的宗旨和業(yè)務(wù)范圍”而被責(zé)令整改。
執(zhí)法的主要流程
針對(duì)社會(huì)組織出現(xiàn)的種種問(wèn)題，民政部是如何了解又是如何執(zhí)法的呢?
首先，民政部門會(huì)受理投訴舉報(bào)。
民政部官方網(wǎng)站、中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)、中國(guó)社會(huì)組織動(dòng)態(tài)(微信號(hào))等都設(shè)有投訴舉報(bào)的渠道。2019年，民政部處理的涉及民政部登記的社會(huì)組織的舉報(bào)案件線索就有336條。
2016年8月15日，民政部印發(fā)了《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法(試行)》，明確了受理和查處對(duì)登記的社會(huì)組織的投訴舉報(bào)，適用“誰(shuí)登記誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。
《辦法》規(guī)定對(duì)同時(shí)具備以下四個(gè)條件的投訴舉報(bào)，方可受理。一是有明確的被投訴舉報(bào)對(duì)象。二是有違反社會(huì)組織登記管理法律法規(guī)規(guī)定的具體事實(shí)、證據(jù)或者明確線索。三是屬于登記管理機(jī)關(guān)職責(zé)范圍。四是屬于登記管理機(jī)關(guān)管轄。
受理投訴舉報(bào)后，《辦法》要求登記管理機(jī)關(guān)要依法調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)將處理結(jié)果以口頭或者書面形式(包括數(shù)據(jù)電文)告知投訴舉報(bào)人，保障投訴舉報(bào)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
其次，民政部門可以依法立案、調(diào)查取證。
按照2012年10月1日開始實(shí)行的《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，民政部門對(duì)社會(huì)組織的違法行為立案后，辦案人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查和收集證據(jù)。
辦案人員可以要求當(dāng)事人、證人或者其他有關(guān)人員提供證明材料，并要求其在提供的材料上簽名或者蓋章。
2016年9月1日實(shí)施的《慈善法》則規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織，有權(quán)采取下列措施：
1. 對(duì)慈善組織的住所和慈善活動(dòng)發(fā)生地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;2. 要求慈善組織作出說(shuō)明，查閱、復(fù)制有關(guān)資料;3. 向與慈善活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查與監(jiān)督管理有關(guān)的情況;4. 經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以查詢慈善組織的金融賬戶;5. 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。
處罰的主要依據(jù)
對(duì)于社會(huì)組織存在的問(wèn)題，究竟該如何處理，其依據(jù)是什么?從2019年民政部在社會(huì)組織領(lǐng)域的執(zhí)法情況來(lái)看，主要是三大條例和《社會(huì)組織信用信息管理辦法》。
首先，由于《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》尚未出臺(tái)，民政部對(duì)基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法依據(jù)的依然分別是2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，1998年出臺(tái)、2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年發(fā)布施行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。
依據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，基金會(huì)會(huì)被民政部門執(zhí)法的主要問(wèn)題包括六項(xiàng)：
(一)未按照章程規(guī)定的宗旨和公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的;
(二)在填制會(huì)計(jì)憑證、登記會(huì)計(jì)賬簿、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中弄虛作假的;
(三)不按照規(guī)定辦理變更登記的;
(四)未按照本條例的規(guī)定完成公益事業(yè)支出額度的;
(五)未按照本條例的規(guī)定接受年度檢查，或者年度檢查不合格的;
(六)不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的。
依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會(huì)團(tuán)體會(huì)被民政部門執(zhí)法的主要問(wèn)題包括八項(xiàng)：
(一)涂改、出租、出借《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》，或者出租、出借社會(huì)團(tuán)體印章的;
(二)超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的;
(三)拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的;
(四)不按照規(guī)定辦理變更登記的;
(五)違反規(guī)定設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)，或者對(duì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)疏于管理，造成嚴(yán)重后果的;
(六)從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的;
(七)侵占、私分、挪用社會(huì)團(tuán)體資產(chǎn)或者所接受的捐贈(zèng)、資助的;
(八)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用、籌集資金或者接受、使用捐贈(zèng)、資助的。
依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)被民政部門執(zhí)法的主要問(wèn)題包括八項(xiàng)：
(一)涂改、出租、出借民辦非企業(yè)單位登記證書，或者出租、出借民辦非企業(yè)單位印章的;
(二)超出其章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的;
(三)拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的;
(四)不按照規(guī)定辦理變更登記的;
(五)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的;
(六)從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的;
(七)侵占、私分、挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)或者所接受的捐贈(zèng)、資助的;
(八)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用、籌集資金或者接受使用捐贈(zèng)、資助的。
其次是《社會(huì)組織信用信息管理辦法》。2018年發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)組織信用信息管理辦法》明確提出，社會(huì)組織的行政處罰信息要按規(guī)定予以公布，相應(yīng)的社會(huì)組織要被列入列入活動(dòng)異常名錄或者嚴(yán)重違法失信名單。
登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有下列情形之一的社會(huì)組織列入活動(dòng)異常名錄：
(一)未按照規(guī)定時(shí)限和要求向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度工作報(bào)告的;
(二)未按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立黨組織的;
(三)登記管理機(jī)關(guān)在抽查和其他監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)放整改文書要求限期整改，社會(huì)組織未按期完成整改的;
(四)具有公開募捐資格的慈善組織，存在《慈善組織公開募捐管理辦法》第二十一條規(guī)定情形的;
(五)受到警告或者不滿5萬(wàn)元罰款處罰的;
(六)通過(guò)登記的住所無(wú)法與社會(huì)組織取得聯(lián)系的;
(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)列入的其他情形。
登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有下列情形之一的社會(huì)組織列入嚴(yán)重違法失信名單：
(一)被列入活動(dòng)異常名錄滿2年的;
(二)弄虛作假辦理變更登記，被撤銷變更登記的;
(三)受到限期停止活動(dòng)行政處罰的;
(四)受到5萬(wàn)元以上罰款處罰的;
(五)三年內(nèi)兩次以上受到警告或者不滿5萬(wàn)元罰款處罰的;
(六)被司法機(jī)關(guān)納入“失信被執(zhí)行人”名單的;
(七)被登記管理機(jī)關(guān)作出吊銷登記證書、撤銷成(設(shè))立登記決定的;
(八)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)列入的其他情形。
主要的處罰措施
對(duì)于出現(xiàn)問(wèn)題的社會(huì)組織，究竟該如何處理，如何處罰呢?
民政部門可以予以警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動(dòng);情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
對(duì)違法經(jīng)營(yíng)額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經(jīng)營(yíng)額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。可以提請(qǐng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令補(bǔ)交違法行為存續(xù)期間所享受的稅收減免。
2019年，在社會(huì)組織領(lǐng)域，民政部作出行政處罰8起。
具體來(lái)看，未接受年檢的歐美同學(xué)基金會(huì)被停止活動(dòng)一個(gè)月;中國(guó)農(nóng)民企業(yè)家聯(lián)誼會(huì)因未按規(guī)定接受年檢被警告;連續(xù)兩年未接受年檢的中國(guó)文化網(wǎng)絡(luò)傳播研究會(huì)被停止活動(dòng)6個(gè)月;連續(xù)三年未接受年檢的中國(guó)復(fù)合材料工業(yè)協(xié)會(huì)被停止活動(dòng)6個(gè)月;兩年未接受年檢的曙光防盲和低視力康復(fù)研究院被撤銷登記;中國(guó)蕭軍研究會(huì)被警告并處沒收違法所得5萬(wàn)元;中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)被停止活動(dòng)三個(gè)月，并沒收違法所得600萬(wàn)元……
此外，被行政處罰的這些社會(huì)組織都被列入社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄或社會(huì)組織嚴(yán)重違法失信名單。對(duì)被列入嚴(yán)重違法失信名單的社會(huì)組織，登記管理機(jī)關(guān)可以采取或者建議有關(guān)部門依法采取下列懲戒措施：
列入重點(diǎn)監(jiān)督管理對(duì)象;不給予資金資助;不向該社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù);不授予相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào);作為取消或者降低社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)的重要參考;實(shí)施已簽署聯(lián)合懲戒備忘錄中各項(xiàng)懲戒措施。
處罰措施如何實(shí)施
怎樣才能將處罰措施落實(shí)到位呢?
按照2016年發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法約談工作規(guī)定(試行)》，社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生違法違規(guī)情形的社會(huì)組織，可以約談其負(fù)責(zé)人，指出問(wèn)題，提出改正意見，督促社會(huì)組織及時(shí)糾正違法違規(guī)行為。2019年民政部就進(jìn)行了執(zhí)法約談304次。
民政部門還可以發(fā)出責(zé)令整改通知書，2019年民政部就發(fā)出責(zé)令改正通知14件。
從“吳花燕善款風(fēng)波”來(lái)看，民政部的責(zé)令整改效果非常明顯。2020年1月20日，中華兒慈會(huì)接到民政部送達(dá)的責(zé)令改正通知書。通知書指出，中華兒慈會(huì)為吳花燕募捐的行為，超出了募捐方案限定的救助范圍，不符合中華兒慈會(huì)的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，責(zé)令其妥善處理募捐款項(xiàng)并及時(shí)向社會(huì)公布。
中華兒慈會(huì)當(dāng)日就決定把為吳花燕募集的善款1004977.28元，全部原路退回給捐助人，退款工作將在15個(gè)工作日內(nèi)完成。
按照《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，對(duì)確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。登記管理機(jī)關(guān)決定對(duì)社會(huì)組織給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。
當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，登記管理機(jī)關(guān)可以采取下列措施：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，加處罰款的數(shù)額不得超出原罰款數(shù)額;申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;法律規(guī)定的其他措施。
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