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2016-08-24 來源 :公益時報??作者 : 張璇
2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》即將正式實施。根據(jù)規(guī)定，只要符合條件，慈善組織通過申請將擁有獲得公開募捐的資格。經(jīng)過多年審議，慈善組織獲得公募資格的權利最終以法律的形式確定下來，公開募捐不再是少數(shù)官辦慈善組織的“特權”。民間公益組織都可參與公開募捐，這是否意味著慈善組織公募的“春天”即將到來?對失去公募“特權”的官辦慈善組織而言，這是否是一次強有力的沖擊?
公募權從壟斷到放開
慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。慈善組織符合內部治理結構健全、運作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書;不符合條件的，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由。
法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十二條
2004年，我國頒布的《基金會管理條例》對公益基金會做出了公募和非公募的劃分。非公募基金會，類似于國外的企業(yè)基金會、家族基金會，主要由特定的群體出資發(fā)起，僅允許其在小圈子里定向籌募善款;公募基金會則有著更高的公眾參與度，可以向社會不特定多數(shù)人募捐。
2008年汶川大地震之后，我國公益組織和基金會的數(shù)量如雨后春筍般迅猛發(fā)展起來，因此2008年也被稱為中國的“公益元年”。根據(jù)基金會中心網(wǎng)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年8月21日，全國基金會總數(shù)達5100家，其中公募基金會1553家，非公募基金會3547家，非公募基金會的數(shù)量已占到基金會總數(shù)的70%。然而，由于面臨資金募集渠道的瓶頸，非公募基金會數(shù)量越來越多，但實力的提升面臨窘境，很多非公募基金會甚至難以全面開展公益活動。
2016年3月16日，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱“《慈善法》”)終于在全國人大表決通過。法律規(guī)定，“依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格……慈善組織符合內部治理結構健全、運作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書”。放開公募權成為了此次立法的一大重要突破。
深圳壹基金公益基金會(以下簡稱“壹基金”)秘書長李勁認為，放開公募資格有利于公益行業(yè)整體發(fā)展。“走市場化道路，這對于公益組織的發(fā)展是有積極意義的。”
李勁表示，公益行業(yè)、公益機構之間只有在開放的市場中通過良性競爭，才可能提高效率和效能。在過去這些年，他一直呼吁打破公募和非公募間的壁壘，打破地域之間的壁壘。“這次《慈善法》基本也是圍繞這個方向，而且基金會、協(xié)會、社會服務組織之間的界限，特別對公募資質的界限，基本上已經(jīng)取消了。”
李勁認為，伴隨著民間基金會數(shù)量的攀升，公募資質的全面放開會加劇基金會之間的競爭。競爭的加劇必然會通過市場的機制引發(fā)優(yōu)勝劣汰的局面，相信公募權門檻的消除能夠對中國公益事業(yè)發(fā)展起到積極正向的作用。
面對公募權放開給現(xiàn)有公募基金會帶來更多競爭壓力的情況，中國紅十字基金會(以下簡稱“紅基會”)常務副理事長兼秘書長孫碩鵬表示，更多公益機構擁有公募權是一個必然的趨勢。“我們不能限制民間NGO發(fā)展和成長，我覺得公募權不是行政賦權，而是公眾賦權的行為。”
孫碩鵬認為，公益產(chǎn)品是公信力的最好體現(xiàn)。“包裝出來的公益產(chǎn)品可能唬人一時，但唬不了長期。”他苦心經(jīng)營11年的紅基會“天使計劃”正是一個強有力的證明。
據(jù)紅基金會官網(wǎng)介紹，“紅十字天使計劃”是2005年8月以來推動的重點公益項目，其宗旨是關注貧困農民和兒童的生命與健康，廣泛動員國內外的社會資源，募集資金和醫(yī)療物資，資助貧困農民和兒童參加新型農村合作醫(yī)療，對患有重大疾病的貧困農民和兒童實施醫(yī)療救助，協(xié)助政府改善貧困鄉(xiāng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，捐建農村博愛衛(wèi)生院，培訓農村醫(yī)務人員，促進我國農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展。
“這個項目已經(jīng)堅持了十多年，十三五的時候，要投資10個億。長期做下去老百姓就會知道你，我覺得公益的資源就是百姓的資源，這個得靠產(chǎn)品。”孫碩鵬說。
對于慈善法如何界定公開與非公開募集的問題，廣東省國強基金會辦公室主任劉剛向記者表示，比如面向員工，在集團內網(wǎng)發(fā)募捐倡議，是否算公開募集?關于特定對象的認定，如何界定?
“比如國強基金會有一個項目，需要發(fā)動業(yè)主來幫助貧困的家庭，在小區(qū)里針對業(yè)主發(fā)起募捐，業(yè)主是否算是特定對象，或者碧桂園的合作伙伴，是否算特定對象?在碧桂園集團高管會向集團高管發(fā)起募捐，算是面向特定對象募集嗎?類似問題，現(xiàn)在還沒有得到專業(yè)的解決。”劉剛說。
無論是公募還是非公募基金會，公募資格的放開都是一次“改革開放”，中國的公益領域開始形成“市場”和“競爭”的思維，而互聯(lián)網(wǎng)正發(fā)展成為承載這一變化的新平臺。
利用互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐
開展公開募捐，可以采取下列方式：
……
(三)通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息;
……
慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十三條
8月16日，民政部組織了對47家擬申請互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺資格單位的申報材料進行了初審，擇優(yōu)將產(chǎn)生10家左右首批互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺。
孫碩鵬認為，互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺的認證一開始是必要的。“因為數(shù)量太多，但今后還是得讓資源自由流動。”
“從根本上來說，互聯(lián)網(wǎng)公益的出現(xiàn)，改變了整個公益行業(yè)的生態(tài)。”中華社會救助基金會秘書長胡廣華表示，過去人們一般認為，公益慈善離普通百姓很遠，各個基金會的主要捐贈也大都來源于大企業(yè)、大慈善家。而現(xiàn)在，人人都可以參與公益，人人都可以成為受益者。公益從此走下圣壇，逐漸成為普通百姓的一種生活方式，“中華社會救助基金會去年共籌集善款(現(xiàn)金)超過1億元人民幣，其中70%來自于互聯(lián)網(wǎng)平臺。可以說，互聯(lián)網(wǎng)拓寬了募款的渠道，不僅為公益帶來了善款，更帶來了春天和希望。”
相關專家還分析說，相較于傳統(tǒng)公益活動，“互聯(lián)網(wǎng)+”使公益行動變得更為靈活高效，成為越來越多人的選擇，“就比如籌集醫(yī)藥費。在現(xiàn)在的一些籌款平臺上，只要備齊相關證明就可以發(fā)起項目，不但手續(xù)簡單，而且募款速度非?？?。”記者近日打開“輕松籌”的籌款網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)注冊用戶已有8773萬多個，籌款項目100萬多個，支持次數(shù)更是達到1億多次。
“通常我們會說，‘一個人捐100萬，不如100萬個人每人捐一元錢’。同樣是100萬元，效果是有差別的。普通人關注和參與項目，不僅讓籌款變得簡單快速;而且他們對善款流向及執(zhí)行情況的關注，對提升基金會的透明度、公信力、專業(yè)化也起到巨大推動作用，促進整個公益行業(yè)的良性發(fā)展。”胡廣華說。
對此孫碩鵬也表達了自己的觀點。“大家還一直覺得慈善組織是一個道德組織，學雷鋒的組織，其實他應該成為一種行業(yè)，一種就業(yè)的通路，成為一個雙創(chuàng)的平臺。”他認為，自己想把紅基會變成職業(yè)的慈善工作者。
公募權是否需要分享?
不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。
——《中華人民共和國慈善法》第三章第二十六條
互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺使得公募基金會和非公募基金會的界限越來越不明顯。如果二者都申請認定為慈善組織，籌款的運作模式也會逐漸趨同。面對這種情況，孫碩鵬認為，各家基金會需要朝著更專業(yè)、更專注的方向發(fā)展。
少數(shù)官辦的大型基金會正逐漸向專業(yè)化發(fā)展，如中國青少年發(fā)展基金會重點做教育，中國扶貧基金會側重于扶貧。正是吸附或聯(lián)合其他多個小型非營利組織或小型基金會，這些基金會才得以走向專業(yè)化。
“政府主導的基金會一開始是壟斷地位，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，會走上分化、聯(lián)合到協(xié)作的過程，我覺得這是公益行業(yè)或公益市場的規(guī)律。”孫碩鵬認為，公募和非公募其實是互相借助的關系，公募更偏向于公眾，通過公信力來取得，非公募其實更多是動用朋友圈，還有自己的社群資源，這兩個完全是可以結合的。
2007年9月，崔永元和紅基會共同發(fā)起成立了“崔永元公益基金”。2013年，崔永元在北京市成立了一家非公募的永源公益基金會。兩者卻有著共同的關注領域并展開了密切的合作：鄉(xiāng)村教師。
“我們做的是同樣一件事情，那就是專注一個領域。我認為這可以把公募和非公募兩種優(yōu)勢結合起來，達到雙贏。”孫碩鵬說。
然而，李勁對這種分享公募權表達了不同的觀點。“壹基金從沒有把公募權當成我們的特權或者把所謂分享公募權當成我們工作的指導思想，在我們看來，公募、非公募的壁壘早就應被打破，我們的戰(zhàn)略是支持所有參與社會建設的組織都有機會、有權利獲得每一個普通公眾的支持，所以對于壹基金來說，最重要的是和合作伙伴(社會組織)建立長期的、互動的、建設性的伙伴關系。我們也看到，過去一年，民政部門對于公募基金會下面的專項基金的管理也越來越嚴格，這也透露出不鼓勵公募基金會僅為分享公募權而設獨立專項基金的思路，這與我們的思路也是一致的。”
據(jù)界面報道，上海聯(lián)勸公益基金會(以下簡稱“聯(lián)勸”)秘書長王志云認為，慈善法對公募資格的規(guī)定對聯(lián)勸影響不大。她指出，作為一家公募基金，聯(lián)勸自成立以來，就與民間公益組織分享公募權。“我們希望更多的資源涌入公益，現(xiàn)在慈善法從法律框架上放開公募權，是莫大的進步。”
南都公益基金會理事長徐永光也分析，慈善法實施之后，草根公益組織獲得的機會是最大的。但王志云則指出，從實際操作上，慈善組織獲得公募權之后是否能夠把公募資格發(fā)揮到極致或許是個挑戰(zhàn)。據(jù)其觀察，民間公益組織在資源整合能力上存在明顯的差異。“有些做得有聲有色，有些就不一定能夠進入公募的門檻。”
此前，民間NGO只能通過與大型公募基金會合作才能公開募捐，如今只要符合條件，都可申請公募。今后會“更加便捷，對公益組織而言是利好消息。”福建正榮公益基金會項目高級官員吳軍軍分析。正榮公益基金會成立于2013年3月，是一家非公募基金會，主要關注民間公益支持和城市社區(qū)營造兩大領域。福建正榮公益基金會目前通過的“和平臺”項目，就是支持創(chuàng)業(yè)初期的公益組織。
同時，吳軍軍指出，在慈善組織的申請、認定過程中，操作細節(jié)尚不明確，各地民政部門對慈善組織的認識也不一樣，出生草根的公益機構是否可能面臨更加繁雜的程序?需要為申請公募付出更多成本?“這也會考驗民政部門的行政能力，以及對慈善的理解能力。”
此外，他也對草根公益組織未來的生存產(chǎn)生疑問。“處于不同發(fā)展階段的公益組織，資源整合能力也不一樣。公募門檻是否會拉大公益組織之間的‘貧富差距’，讓強者更強，弱者更弱?”
吳軍軍透露，在他看來，作為企業(yè)設立的非公募基金會，仍要三思而后行。“放開公募資格，可能非公募基金會會有申請公募的沖動，但本身要想一想，為什么要公募，目前機構的能力能否達到公募的要求。”
他認為，原本有公募目標的非公募基金會有可能申請公募資格，比如做大型網(wǎng)絡平臺的某企業(yè)基金會，一旦獲得公募資格將如虎添翼。但就企業(yè)基金會而言，“可能不會涌現(xiàn)大批量申請”。
而類似于敦和基金會(下文簡稱“敦和”)這樣的非公募基金會，重點關注慈善法的兩大方面：一是慈善法對于整個行業(yè)有沒有整體提升的作用;二是能不能更好地弘揚中國的慈善文化。
對此，敦和基金會副秘書長孫春苗表示，相比較公募基金會而言，資助型的基金會對慈善法的關注點可能略有不同。“敦和的定位比較明確，堅守在資助型這塊，盡管行業(yè)內做資助型的基金會并不是很多。目前敦和整體的資助策略是系統(tǒng)性的資助，注重公益行業(yè)基礎設施的完善、生態(tài)系統(tǒng)的提升，以及慈善文化的弘揚。”
孫春苗表示，敦和希望這個根扎得再深一點，眼光再放長遠一點，也樂于繼續(xù)做行業(yè)支持。“從公益慈善發(fā)展來看，這一塊確實是行業(yè)所需要的。”
無論對公募或非公募基金會而言，慈善法都是一場機遇或挑戰(zhàn)。但到底是機遇還是挑戰(zhàn)，須由時間來給出答案。
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