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2014-12-02 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王會(huì)賢
在慈善法緊鑼密鼓籌備之時(shí)，北京師范大學(xué)中國公益研究院于11月組織了為期兩天的“中日慈善立法研討會(huì)”，中日兩國近30位慈善界人士齊聚，探討交流公益慈善制度、公益信托、稅收政策等問題，以期為正在進(jìn)行的中國慈善立法工作提供借鑒。
中國人民大學(xué)教授鄭功成在致辭中表示，此次立法由國家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，并調(diào)動(dòng)了很多學(xué)者的力量，是科學(xué)立法、民主立法的范例。日本作為亞洲率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，在福利制度、公益立法方面也很健全。慈善是沒有國界的，應(yīng)該有它的一般規(guī)律和基本規(guī)律。慈善制度是有國界的，中國的慈善法也一定是中國特色的，但是可以借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
“我們已經(jīng)為這個(gè)會(huì)準(zhǔn)備了大約2個(gè)月的時(shí)間。”日本公益法人協(xié)會(huì)理事長太田達(dá)男表示，公益法人協(xié)會(huì)1972年成立，在日本普及推動(dòng)民間公益活動(dòng)，同時(shí)也就相關(guān)法律制度、稅制制度向政府及國會(huì)建議建言。太田達(dá)男介紹：“2008年日本公益法人制度有了根本性的改變，迄今已有6年的歷史。這次改革誕生了公益認(rèn)定制度，同時(shí)還誕生了非營利法人法中的一支，也就是一般法人制度，關(guān)于這些組織形態(tài)的稅制也得到了明顯改善，這是這次改革的明顯特征。”
從審批制到認(rèn)定制
作為曾經(jīng)參與2008年日本公益法人制度修改和制定的委員之一，日本學(xué)習(xí)院大學(xué)法學(xué)院教授、東京大學(xué)名譽(yù)教授能見善久介紹了日本當(dāng)前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用準(zhǔn)則主義，只要滿足法律規(guī)定的要求就可以登記成立一般法人。公益法人首先要獲得一般法人資格，在此基礎(chǔ)上再獲得公益認(rèn)定，才能成為公益法人。
“公益法人、公益財(cái)團(tuán)的認(rèn)定我們頒布了新的公益認(rèn)定法，一般法人又成立的一般法人法。我們還有一個(gè)叫做一般法人、一般財(cái)團(tuán)、一般社團(tuán)相關(guān)的法人完善的法律，叫做完善法。相關(guān)的3個(gè)法律在2008年開始正式實(shí)施，這是民法實(shí)施110年以來的大的改革。”日本內(nèi)閣府公益法人行政準(zhǔn)備室(公益法人認(rèn)定委員會(huì))代理主席雨宮孝子強(qiáng)調(diào)。
在此之前，日本沿用的還是1896年民法中規(guī)定的公益法人制度，110年的時(shí)間顯然已經(jīng)相當(dāng)久遠(yuǎn)。新制度與以前的首要區(qū)別，就是由公益認(rèn)定取代了主管部門審批。能見善久表示，審批從行政法上來說是賦予了行政部門裁量權(quán)，量裁權(quán)意味著即便各條件符合，行政部門考慮到各種問題也可以不予通過審批，比如東京的一個(gè)醫(yī)生團(tuán)體想成立公益法人，但相關(guān)主管部門以本地區(qū)已存在一個(gè)醫(yī)生團(tuán)體為理由沒有審批通過，這起案件最后上訴到了日本最高法院。新的公益法人制度中雖然列出了很多的條件，但是只要能夠符合這些條件就必須賦予它公益法人的資格。由得到主管部門委托的國家或地方公益認(rèn)定委員會(huì)進(jìn)行審查，審查的結(jié)果由內(nèi)閣總理大臣或者督道府縣的省長、市長進(jìn)行認(rèn)定。
對(duì)于這一改變，長期做公益實(shí)務(wù)的太田達(dá)男最有感觸，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，擺脫官僚的控制，尊重團(tuán)體自治，由事前限制到事后監(jiān)管，入口就變得非常寬。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?據(jù)雨宮孝子介紹，一般法人可以從事各種事業(yè)，但是如果你要獲得公益認(rèn)定就需要符合規(guī)定的各種公益事業(yè)要求。比如，財(cái)務(wù)方面公益目的占預(yù)算的比重必須占到50%以上;具備從事公益目的事業(yè)所必須的經(jīng)濟(jì)管理基礎(chǔ)和技術(shù)能力，內(nèi)閣府為此制定了細(xì)則;不能給社員、理事或者是法人的相關(guān)人員提供特殊利益;資金達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)設(shè)置會(huì)計(jì)監(jiān)查人;等等。
通過公益性認(rèn)定之后就可以自動(dòng)地享受稅務(wù)方面的優(yōu)惠待遇，收益部分是不稅的，捐款也可以獲得捐款扣除的優(yōu)惠措施。這也將稅收優(yōu)惠資格的認(rèn)定從稅務(wù)部門剝離了出來。
關(guān)于沒有法人資格的社團(tuán)和財(cái)團(tuán)，能見善久表示，在日本，沒有法人資格也可以開展社會(huì)活動(dòng)，不受監(jiān)督限制，但是沒有任何稅收的優(yōu)惠，在民事訴訟上不具有原告被告資格，也有其他諸多不便。
認(rèn)定委員會(huì)的工作流程
廢除主管部門的許可制度后，取而代之的內(nèi)閣府公益認(rèn)定委員會(huì)由7名成員組成，這7位當(dāng)中包括法律專業(yè)人士、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、學(xué)者等，其中3位是專職人員。另外在地方政府各個(gè)督道府縣還有類似的公益認(rèn)定機(jī)構(gòu)，一般是5個(gè)人組成的審議會(huì)，最少也有3人的，由他們來負(fù)責(zé)審批，審批之后由督道府縣的知事來進(jìn)行公益性認(rèn)定。
另外，政府可以撤銷法人資格。在審查發(fā)現(xiàn)問題后，“我們會(huì)設(shè)定必要的期限，首先發(fā)出勸告要求該法人進(jìn)行改正，這個(gè)信息是公開的。勸告發(fā)出的過程是認(rèn)定委員會(huì)對(duì)政府部門提出這個(gè)法人有問題，你要發(fā)出勸告的命令，或者是行政部門去咨詢了認(rèn)定委員會(huì)以后再做出決定。勸告還不行的話我們?cè)侔l(fā)出責(zé)令改正的命令，如果還不行我們?cè)偃コ蜂N，就是這樣一個(gè)流程。”雨宮孝子說。
新制度2008年12月1日?qǐng)?zhí)行，有5年的過渡期。舊制度下的24000多個(gè)法人，可以申請(qǐng)公益財(cái)團(tuán)法人的變更，或者申請(qǐng)繼續(xù)成為一般法人。成為一般法人是11679個(gè)法人組織，成為公益法人的是9540個(gè)，還有426個(gè)法人沒有進(jìn)行申請(qǐng)，被視為解散。
雨宮孝子表示，截至2013年12月1日，公益法人中的理事數(shù)和員工數(shù)一共有18萬人，還有8萬名專職理事。在日本的銀行員工是31萬人，證券公司的員工人數(shù)是83000人，也就是說公益法人的人數(shù)比在證券公司工作的人數(shù)還多。這是一個(gè)非常大的領(lǐng)域，但是在社會(huì)上的認(rèn)知度并不是那么高，也讓我們覺得遺憾的。
來到研討會(huì)的還有一位日本地方委員會(huì)代表，埼玉縣公益法人委員會(huì)會(huì)長大貫正男，他表示，如果公益法人的活動(dòng)范圍超過兩個(gè)都道府縣的話，是由內(nèi)閣府來審查，只在一個(gè)地方活動(dòng)，是由地方政府來進(jìn)行審查。他所在的這個(gè)委員會(huì)中的5個(gè)成員包括會(huì)計(jì)師、律師、稅務(wù)工作者、大學(xué)老師，他本人則是資深公益人士，5人全部是兼職。
在事務(wù)處理方面，埼玉縣采用的是一種分散管理的方式，即法人所從事的事業(yè)與他密切相關(guān)的事務(wù)仍由主管科、業(yè)務(wù)科來負(fù)責(zé)，比如說醫(yī)療方面有醫(yī)療科，但是最終要由文書科進(jìn)行總的事務(wù)性的綜合調(diào)查。
大貫正男表示：“我們完全是從公正的立場(chǎng)去進(jìn)行審議和審查。對(duì)于有的法人我們審議的次數(shù)達(dá)到了10次，但是我們一直會(huì)和當(dāng)事人進(jìn)行交流，找出真正的解決方案，然后讓他進(jìn)行改善，我覺得這才是我們工作順利最大的要素。”
寬松的募捐環(huán)境
對(duì)于日本的募捐制度，在日本同志社大學(xué)研究院讀博士的中國留學(xué)生俞祖成介紹：“目前根據(jù)我查到的資料來看，日本國家層面并沒有直接與募捐相關(guān)的法規(guī)，它和英國一樣采取非常寬松的態(tài)度，幾乎所有個(gè)人和組織都可以開展募捐活動(dòng)。”日本有個(gè)日本募捐協(xié)會(huì)，每年都會(huì)出版一些它的白皮書，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技術(shù)、募捐的最新動(dòng)態(tài)等等。當(dāng)然有些若干特殊組織需要得到主管部門的許可，比如說公益法人具有一些若干制約，你不能亂做這些事情，不然會(huì)影響公益法人的信譽(yù)。社會(huì)福祉法人進(jìn)行募捐之前需要得到主管部門的許可，相關(guān)法律條文有規(guī)定。此外不管是公益組織、個(gè)人要使用公共場(chǎng)所進(jìn)行募捐都要事先得到警察部門的許可。
雖然國家層面沒有出臺(tái)募捐法規(guī)，但是日本是實(shí)施中央集權(quán)下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出臺(tái)過相關(guān)的條例。隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)迅速騰飛、經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展、國民素質(zhì)的提高，以及憲政的嚴(yán)格執(zhí)行，募捐規(guī)制法規(guī)陸續(xù)被廢止或者是司法化。“根據(jù)我最新查到的資料，目前日本僅有11個(gè)地方還存在所謂的社會(huì)募捐規(guī)制條例，不過這些規(guī)模都非常小。”俞祖成說，“取而代之的不是規(guī)制，而是鼓勵(lì)市民捐贈(zèng)。”
■ 本報(bào)記者 王會(huì)賢
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