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2017-01-16 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 皮磊
提起困境兒童和留守兒童，很多人可能首先會(huì)想到我國(guó)中西部一些貧困地區(qū)，似乎這兩個(gè)詞與北京、上海、廣州等大城市并無(wú)關(guān)聯(lián)。而事實(shí)上，由于多種原因，這些大城市也存在一定規(guī)模的困難群體，且數(shù)量不容忽視。日前，北京市政府發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)困境兒童和留守兒童保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》，將從多維度維護(hù)、拓展困境兒童和留守兒童的合法權(quán)益。
北京市在2011年建立了全面的孤兒保障制度，并將部分事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童納入保障范圍，體現(xiàn)了一定的普惠發(fā)展。2014年以來(lái)，北京市開(kāi)展了適度普惠型兒童福利制度建設(shè)和未成年人保護(hù)地區(qū)試點(diǎn)，為困境兒童和留守兒童保障制度發(fā)展提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。2016年，北京市民政局聯(lián)合相關(guān)委辦局出臺(tái)了《關(guān)于建立北京市困境兒童分類(lèi)保障制度的意見(jiàn)》，提出完善困境兒童生活保障等多項(xiàng)政策舉措，在孤兒保障制度基礎(chǔ)上，初步建立了困境兒童分類(lèi)保障制度。該意見(jiàn)的出臺(tái)為北京市在“十三五”時(shí)期適度普惠型兒童福利制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
成因復(fù)雜，問(wèn)題突出
據(jù)介紹，目前北京市困境兒童類(lèi)別多樣，成因復(fù)雜且問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，生活困難。北京市城鄉(xiāng)低保、低收入家庭兒童占比高，其主要通過(guò)低保救助、臨時(shí)救助方式保障基本生活，保障標(biāo)準(zhǔn)低，難以滿足兒童健康成長(zhǎng)和發(fā)展所需;第二，安全隱患大。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童不僅生活艱難，而且大部分缺乏有效家庭監(jiān)護(hù)，基本人身安全面臨問(wèn)題，流浪兒童、留守兒童和受虐待、受侵害兒童成長(zhǎng)面臨諸多不確定因素;第三，家庭負(fù)擔(dān)重。大病兒童往往導(dǎo)致家庭因病致貧或因病返貧，慢性大病兒童和重度殘疾兒童使得家庭長(zhǎng)期背負(fù)巨大的生活照料、康復(fù)護(hù)理等現(xiàn)實(shí)和精神的雙重壓力;第四，發(fā)展陷入困境。兒童困境普遍面臨著缺乏發(fā)展和參與機(jī)會(huì)，而留守兒童普遍缺乏心理慰藉和情感支持、社會(huì)融入度低，影響到健全人格的塑造。
為此，北京市政府此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》將困境兒童具體劃分為四類(lèi)：一是因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，主要包括城鄉(xiāng)低保和低收入家庭兒童;二是家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)甚至遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害的兒童，主要包括孤兒棄嬰、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童等;三是因罹患重病或身體殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，主要包括殘疾兒童、重病兒童、受艾滋病影響兒童等;四是其他特殊原因?qū)е孪萑肱R時(shí)困境的兒童，主要包括打拐解救兒童、臨時(shí)失去家庭依靠的兒童等。
同時(shí)，結(jié)合北京市的特點(diǎn)和《兒童權(quán)利公約》確立的“兒童指18周歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18周歲”的國(guó)際通用概念，將《意見(jiàn)》有關(guān)兒童年齡(除特指外)統(tǒng)一為“不滿十八周歲”，弱化了國(guó)務(wù)院13號(hào)文有關(guān)留守兒童“農(nóng)村”的地域限定和“不滿十六周歲”的年齡限定，做了適當(dāng)拓展。
多維度入手，確保兒童權(quán)益
根據(jù)《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)有關(guān)兒童監(jiān)護(hù)的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，該《意見(jiàn)》首先強(qiáng)調(diào)了留守兒童家庭和父母的監(jiān)護(hù)主體責(zé)任。其次，對(duì)父母無(wú)力監(jiān)護(hù)、不能和不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且無(wú)其他監(jiān)護(hù)人的困境兒童，要求公安部門(mén)和民政部門(mén)及所屬救助、福利機(jī)構(gòu)依法履行各自職責(zé)，并突出了基層街鄉(xiāng)政府和居(村)民委員會(huì)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的監(jiān)督、督促和社區(qū)培訓(xùn)、法治宣傳作用。同時(shí)，意見(jiàn)中也強(qiáng)調(diào)了政府和職能部門(mén)通過(guò)政策創(chuàng)制、培訓(xùn)指導(dǎo)和技術(shù)支持，來(lái)加強(qiáng)對(duì)兒童家庭監(jiān)護(hù)的引導(dǎo)。
另外，《意見(jiàn)》提出建立健全困境兒童和留守兒童的救助保護(hù)機(jī)制，一方面將救助保護(hù)機(jī)制適用對(duì)象擴(kuò)展為困境兒童和留守兒童，另一方面強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)揮村(居)委會(huì)、兒童福利督導(dǎo)員和社工服務(wù)機(jī)構(gòu)等基層單位和力量基礎(chǔ)作用，強(qiáng)化源頭預(yù)防，在“強(qiáng)制報(bào)告-應(yīng)急處置-評(píng)估幫扶-監(jiān)護(hù)干預(yù)”工作鏈條內(nèi)，主動(dòng)向家庭延伸開(kāi)展預(yù)防服務(wù)。
按照兒童福利層次的定位，《意見(jiàn)》提出完善困境兒童生活保障和給予困境兒童臨時(shí)性生活保障，并建立困境兒童生活狀況跟蹤評(píng)估，加強(qiáng)困境兒童生活保障制度精細(xì)化管理。同時(shí)，著眼于兒童成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)的共同規(guī)避和防范，北京市提出了發(fā)展整合全市統(tǒng)一的、涵蓋各年齡段兒童的重大疾病和意外傷害保險(xiǎn)和保費(fèi)分類(lèi)補(bǔ)貼制度。在教育保障領(lǐng)域，北京市提出對(duì)學(xué)前教育階段和基礎(chǔ)教育階段困境兒童分類(lèi)教育資助的舉措。
此外，《意見(jiàn)》還提出健全困境兒童和留守兒童保障工作體系，構(gòu)建市、區(qū)、街(鄉(xiāng))、社區(qū)(村)四級(jí)兒童福利與保護(hù)工作網(wǎng)絡(luò)，市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立兒童福利服務(wù)指導(dǎo)中心，街鄉(xiāng)設(shè)立兒童工作站，基層社區(qū)可因地制宜設(shè)立兒童之家，這樣的建設(shè)要求對(duì)于適度普惠型兒童福利制度和兒童救助保護(hù)機(jī)制的實(shí)施具有基礎(chǔ)支撐作用，同時(shí)要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，發(fā)揮好工青婦殘等群團(tuán)組織的積極作用。
注重落實(shí)，亮點(diǎn)突出
該《意見(jiàn)》是北京市“十三五”時(shí)期，面向困境兒童和留守兒童群體做出的綜合性制度安排，有利于促進(jìn)全社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代兒童發(fā)展理念，引導(dǎo)社會(huì)各界關(guān)注、關(guān)愛(ài)困境兒童和留守兒童，促進(jìn)有關(guān)兒童各項(xiàng)制度的建設(shè)和落實(shí)，加強(qiáng)困境兒童和留守兒童監(jiān)護(hù)與保障，逐步有效解決困境兒童和留守兒童問(wèn)題。
據(jù)了解，北京市政府此次出臺(tái)的意見(jiàn)有如下幾個(gè)亮點(diǎn)。第一，注重制度創(chuàng)新，比如在兒童監(jiān)護(hù)方面，提出探索建立困境兒童監(jiān)護(hù)津貼制度;在完善困境兒童福利保障制度方面，提出建立困境兒童生活狀況跟蹤評(píng)估制度，對(duì)監(jiān)護(hù)干預(yù)狀態(tài)兒童建立臨時(shí)性生活保障制度，整合建立全市學(xué)生兒童重大疾病和意外傷害保險(xiǎn)制度;在鼓勵(lì)支持社會(huì)參與方面，提出探索開(kāi)展民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理試點(diǎn)，允許民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)開(kāi)展困境兒童集中托養(yǎng)、康復(fù)訓(xùn)練等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。
第二，強(qiáng)調(diào)任務(wù)落實(shí)。《意見(jiàn)》為推動(dòng)各項(xiàng)要求落到實(shí)處，主要從五個(gè)方面入手，一是制度設(shè)計(jì)注重銜接，二是任務(wù)分工明確、路徑清晰，三是加強(qiáng)設(shè)施和人力配套建設(shè)，四是強(qiáng)化落實(shí)督查，五是注重對(duì)信息化技術(shù)手段的運(yùn)用，提高政策執(zhí)行的服務(wù)效率和便民化程度。
第三，重心放基層。比如，在困境兒童和留守兒童監(jiān)護(hù)方面，一方面強(qiáng)調(diào)了家庭和父母的監(jiān)護(hù)主體職責(zé)，另一方面也強(qiáng)調(diào)了遍布各地的兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)對(duì)兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料撫養(yǎng)的兜底職責(zé)，以及基層街(鄉(xiāng))政府、居(村)民委員會(huì)的職責(zé)履行和作用發(fā)揮。
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