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2013-05-28 來源 :公益時報??作者 : 張雪弢
餐帶來新變化_b.jpg)
（數(shù)據(jù)來源：《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃評估報告》）
貴州省振寧縣某校，調(diào)查員問學(xué)生:你中午有幾個葷菜？學(xué)生說：三個。調(diào)查員其實知道學(xué)生的食譜是一葷兩素，就問：是哪三個？學(xué)生說：一個肉菜、一個白菜、一個洋芋（土豆）。調(diào)查員問：白菜和洋芋也是葷菜嗎？學(xué)生說：都放了油了。
這樣的對話讓人有些心酸，但這不是故事，是真實發(fā)生在中國發(fā)展研究基金會的一位調(diào)查員與學(xué)生間的對話。對于這些貧困地區(qū)的孩子，有油星、不是熬出來的菜，就是葷菜。
2011年11月，國務(wù)院正式啟動“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”，旨在改善貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)不良狀況，增強學(xué)生體質(zhì)，提高教育質(zhì)量。這項計劃覆蓋了680個集中連片貧困地區(qū)的2300萬義務(wù)教育階段中小學(xué)生。中央財政為學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，標準為每生每天3元、全年600元，全年總計支出160億元。
實行營養(yǎng)改善計劃國家花了160億，投入很大精力，那它的效果究竟怎么樣呢？
國內(nèi)首次由獨立第三方對政府重大民生項目開展評估
2012年，受全國營養(yǎng)辦委托，中國發(fā)展研究基金會啟動開展“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”評估工作，這是國內(nèi)第一次由獨立第三方對政府重大民生項目開展的大規(guī)模公開績效評估。
評估工作主要分為兩個階段：第一階段，農(nóng)村義務(wù)教育階段營養(yǎng)改善計劃實施情況信息表下發(fā)與回收，下發(fā)對象覆蓋680個貧困縣；第二階段，根據(jù)信息表反映各縣的工作情況，總結(jié)、排序、抽樣，開展實地調(diào)研工作。2013年3月底-4月底，基金會共派出11個調(diào)研組前往18個試點省進行實地調(diào)研，調(diào)研重點包括政策執(zhí)行效果與社會效益。
中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁告訴記者：“從2012年8月起，我們開始啟動這樣一個評估項目的計劃工作，參考了國際方面的做法，設(shè)計了調(diào)查問卷，經(jīng)過試調(diào)查和全國營養(yǎng)辦的試調(diào)查完善了量表，最后于12月下發(fā)，有478個縣回答了有效的問卷，反映了大量的信息。在此基礎(chǔ)上，我們總結(jié)并進行了排名和抽樣，最后在23個縣中我們派了自己的工作人員和實習(xí)生組成的小組進行抽樣調(diào)查。每個縣除了和縣里座談，核實相關(guān)數(shù)據(jù)以外，還做了三個學(xué)校的抽樣調(diào)查，總共是18個省的23個縣，我們對4781名10-12歲學(xué)生進行了體質(zhì)檢測，同時對家長和學(xué)生分發(fā)了問卷，現(xiàn)在我們所提供的報告，就是這兩個階段調(diào)查的結(jié)果?！?/P>
2013年5月20日上午，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院報告廳，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃評估報告》正式發(fā)布，《評估報告》包含學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施情況、計劃取得的成效、計劃執(zhí)行中的問題、改進方向和建議等多項內(nèi)容。
供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在
評估結(jié)果顯示，農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善已取得明顯進展與良好的社會效果。根據(jù)對20個國家試點省的478個國家試點縣的評估情況，截至2013年年初，營養(yǎng)改善計劃的目標學(xué)校與目標學(xué)生已基本實現(xiàn)全覆蓋，覆蓋率分別為99.67%和98.14%。食堂供餐已成為農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的主要供餐形式，學(xué)生覆蓋率達45.7%。
從社會效果來看，根據(jù)基金會對18個國家試點省的30個國家試點縣的實地調(diào)研結(jié)果，學(xué)生饑餓感大幅下降，經(jīng)常感到饑餓的情況基本消失，偶爾感到饑餓的學(xué)生比率不足10%。以前實行兩餐制的農(nóng)村學(xué)校，現(xiàn)在已全部改為三餐制。在計劃覆蓋人群中，已有超過1300萬的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生在學(xué)校能夠天天吃到肉，保證了優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)的攝取。貧困地區(qū)學(xué)生的低身高與低體重比率明顯下降，改變了以往居高不下的局面。貧困地區(qū)家長與學(xué)生對營養(yǎng)改善計劃的滿意度均超過95%。
從各級政府的執(zhí)行情況來看，多數(shù)地方政府高度重視營養(yǎng)改善計劃，多部門協(xié)作推動營養(yǎng)改善計劃的實施，對食品安全與資金安全進行嚴格的管控。在食堂建設(shè)、設(shè)備采購、工勤人員工資方面不同程度地投入財力與物力。還有部分地方政府通過本級財政投入提高膳食補助標準或者擴大覆蓋面。
同時，評估報告指出，供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在。學(xué)校食堂供餐營養(yǎng)效益高，資金使用效率也高，是現(xiàn)階段最有效的方式，而采購成品加餐形式營養(yǎng)效益最低。地方政府的重視程度對營養(yǎng)改善計劃的成效有關(guān)鍵性的影響。在計劃實施中表現(xiàn)優(yōu)秀的縣集中在寧夏、云南、貴州、四川、廣西、陜西六省（區(qū)），西部地區(qū)的執(zhí)行情況好于中部地區(qū)。
盡管取得了一定成績，營養(yǎng)改善計劃在供餐形式、食堂建設(shè)、食品安全、資金監(jiān)管、學(xué)校與教師負擔(dān)等方面仍存在一些問題。為此，報告也提出一些建議，希望能夠加快解決。
加大食堂建議資金投入，加快供餐形式轉(zhuǎn)變。仍有超過45%的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校采用采購成品加餐（課間加餐）形式。全國營養(yǎng)辦已明確指出要加快供餐形式的轉(zhuǎn)變，有效使用膳食補助資金，一些地方仍考慮操作與管理的難易程度，采取采購成品加餐模式。根據(jù)評估結(jié)果，學(xué)校食堂提供完整午餐最能保障學(xué)生所需能量和各種營養(yǎng)素，效果最好，對學(xué)生最有益。以3元膳食補助為參考標準，采購成品加餐形式的營養(yǎng)效益不足食堂供午餐形式的三分之一。
23.23%的學(xué)校還不具備食堂供餐的硬件條件，應(yīng)加快學(xué)校食堂供餐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金投入。廚房是食堂供餐的先決條件，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)與餐廳建設(shè)區(qū)別對待，優(yōu)先農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)的投入。
加緊落實營養(yǎng)改善計劃的運行經(jīng)費。做得比較好的省與縣的共同特點是，各級財政保障運行經(jīng)費投入，有的省節(jié)省行政經(jīng)費貼補營養(yǎng)改善計劃運行經(jīng)費。但是，仍有11.97%的縣沒有任何行政經(jīng)費的投入。現(xiàn)有資金配套政策，對行政費用估計不足，且過于籠統(tǒng)，造成生均公用經(jīng)費負擔(dān)加重。應(yīng)明確行政費用，包括工勤人員工資出資責(zé)任，確保營養(yǎng)改善計劃順利執(zhí)行，落在實處。
建立長效教師激勵機制。因營養(yǎng)改善計劃實施和農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整工作的開展，農(nóng)村教師的責(zé)任與工作量加大。在一些村小和教學(xué)點，農(nóng)村教師承擔(dān)了買菜、運輸、記賬、打飯的工作，有時還參與做飯，下班時間延遲。多數(shù)教師靠愛心與良心支撐，沒有得到任何補助。應(yīng)在條件允許的情況下，努力改善農(nóng)村教師的待遇和生活條件。
建立有效的社會監(jiān)督機制。好的情況是，很多學(xué)校已成立膳食委員會，由學(xué)生代表、家長代表、村民代表、農(nóng)村教師代表參與對營養(yǎng)改善計劃的監(jiān)督。多數(shù)學(xué)校已在學(xué)校建立公示欄，保持日日更新，月月更新，確保營養(yǎng)改善計劃資金信息與食品信息公開透明。此項工作需建立長效機制。
專家建議一定要用食堂供餐
針對目前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃面臨的各種問題，業(yè)內(nèi)專家也提出了自己的看法與建議。
中國疾病預(yù)防控制中心的研究員陳春明認為：“我們提到供餐模式的變化非常重要，義務(wù)教育的供餐一定要用食堂供餐，外面買肯定會有問題，當(dāng)然這是一個過程，在食堂供餐之前采用了一些加餐的辦法，有的地方是不可避免的，但是供餐形式必須要徹底地變成食堂供餐。供餐制度方面我建議標準化，簡易的伙房也要有標準化，大一點的，100人、500人都有不同的標準，根據(jù)這個企業(yè)可以研發(fā)設(shè)備提供給學(xué)校，使得我們食堂供餐能夠很順利?！?/P>
同時，陳春明建議：兒童除了需要蛋白質(zhì)以外，還需要微量元素，如果有微量元素會長得更好。應(yīng)該有不同的營養(yǎng)強化方式，對2300萬兒童采取強化的政策，這需要很好的考慮。但千萬不要給孩子吃營養(yǎng)素片，那個東西太貴，而且并不是很標準，因此一定要定制學(xué)生營養(yǎng)強化的方案，這樣能夠用比較少的錢就解決兒童的營養(yǎng)問題，使得營養(yǎng)改善的成本進一步下降。
人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴也提出了自己的思考：不僅是營養(yǎng)改善計劃，很多扶貧項目也有這樣一個問題，我們中央政府經(jīng)常是出了錢以后很多的管理責(zé)任給地方，地方需要配套很多錢做這個事情，有些地方可以做沒有問題，但是很多地方，特別是貧困縣沒有能力。所以我們設(shè)計項目時需要更全盤地考慮這個問題，有些地方能負擔(dān)得起運行成本，有些地方負擔(dān)不起，前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不出錢，也是對很多地方很大的壓力，所以我們制定政策時希望前期做得更全面，把問題考慮得更多。
教育部國家教育發(fā)展研究中心主任張力提出了一個關(guān)鍵詞——擠出效應(yīng)。張力說：“我們會關(guān)注項目中長線的擠出效應(yīng)。第一種，當(dāng)由政府的錢投下去的午餐資助到位時，原本家長們投的錢會縮回來，這就是擠出，就是那只手把本來能夠給學(xué)生更多的營養(yǎng)扶持現(xiàn)在收回來了。第二種擠出，有可能出現(xiàn)在中央的錢如果進一步增加，地方會不會因為中央本來已經(jīng)增多了，然后就等靠要，把地方本來能夠做的努力也等到以后再做。這兩種擠出效應(yīng)都是今后做項目過程當(dāng)中需要進一步完善的?！?/P>
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