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2016-10-27 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 菅宇正
■ 本報(bào)記者 菅宇正
《慈善法》正式實(shí)施一月有余，多項(xiàng)配套文件也陸續(xù)及時(shí)出臺(tái)，對(duì)《慈善法》的具體執(zhí)行起到了解釋和補(bǔ)充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具體的實(shí)施過(guò)程中不斷地進(jìn)行校準(zhǔn)和打磨。
近日，《公益時(shí)報(bào)》記者了解到，不少非營(yíng)利組織在進(jìn)行慈善組織認(rèn)定時(shí)遇到了一定的困擾，民政系統(tǒng)人員處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)也存在不少困惑，而不少地方民政部門(mén)更尚未開(kāi)展慈善組織認(rèn)定的相關(guān)工作。
對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》走進(jìn)成都市民政部門(mén)，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行了解，并邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)《慈善法》實(shí)施之初的這一困惑進(jìn)行解讀。
慈善組織認(rèn)定不一致
“2016年3月出臺(tái)的《慈善法》中第三條對(duì)于慈善活動(dòng)的定義與之后8月21日兩辦(中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳)印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中對(duì)可直接申請(qǐng)登記慈善組織的定義并不相同，這不但會(huì)為職能部門(mén)后期工作帶來(lái)困難，也會(huì)讓很多社會(huì)組織在登記或認(rèn)定為慈善組織時(shí)不知所措。”談及《慈善法》，北京師范大學(xué)法學(xué)院講師馬劍銀說(shuō)出了自己的看法。
馬劍銀說(shuō)：“《慈善法》的創(chuàng)新與亮點(diǎn)有很多，如：為慈善法制奠定基礎(chǔ);開(kāi)門(mén)立法，成為民主立法典范;放開(kāi)公募權(quán);激活慈善信托等等。但不足之處也同樣明顯，如稅收優(yōu)惠方面，《慈善法》表示可以享受稅收優(yōu)惠，但在具體操作層面的如何享受稅收優(yōu)惠并未提及;另外，《慈善法》全文并未提及‘業(yè)務(wù)主管單位’，但實(shí)際過(guò)程中社會(huì)組織在很多方面依舊受到雙重管理體制，其法律依據(jù)依舊不明確;還有，《慈善法》與其后出臺(tái)的配套文件中對(duì)慈善組織的界定存在矛盾，對(duì)于許多條款的疑問(wèn)，迫切需要一個(gè)類(lèi)似‘慈善法再解釋’的文件。”
《慈善法》第三條：本法所稱(chēng)慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列公益活動(dòng)：
(一) 扶貧、濟(jì)困;
(二) 扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫;
(三) 救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害;
(四) 促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;
(五) 防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;
(六) 符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)。
《意見(jiàn)》中可直接申請(qǐng)登記的慈善組織為：提供扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的公益慈善類(lèi)社會(huì)組織。
對(duì)于二者存在的差異，馬劍銀認(rèn)為，《慈善法》中對(duì)于慈善活動(dòng)的界定更加廣泛、全面，而之后出臺(tái)的《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》(《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見(jiàn)稿)、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》及《意見(jiàn)》中對(duì)于可直接進(jìn)行登記認(rèn)定的公益慈善類(lèi)社會(huì)團(tuán)體范圍則縮小，在《慈善法》作為我國(guó)公益慈善領(lǐng)域基本法已經(jīng)確立且即將正式實(shí)施之際，這樣的配套文件如果出臺(tái)不免有些矛盾，而且會(huì)在具體執(zhí)行過(guò)程中造成困擾。
解決問(wèn)題需要倒逼機(jī)制
中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任、研究員楊團(tuán)也舉例說(shuō)明：“有一家從事教育事業(yè)的NGO，之前一直在從事慈善活動(dòng)，如今在申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織時(shí)，被告知其業(yè)務(wù)范圍并不屬于可直接登記的慈善組織范圍，需要找到業(yè)務(wù)主管單位審查同意，才可進(jìn)行登記認(rèn)定。但根據(jù)《慈善法》對(duì)慈善活動(dòng)的認(rèn)定，其業(yè)務(wù)范圍完全屬于慈善活動(dòng)，理應(yīng)被認(rèn)定為慈善組織，這讓其負(fù)責(zé)人感到困擾：‘《慈善法》都認(rèn)為我屬于慈善組織范疇，配套文件卻又要對(duì)我進(jìn)行界定。’”
“面對(duì)這樣的問(wèn)題，我給其組織負(fù)責(zé)人的建議就是，首先按照規(guī)定準(zhǔn)備好登記認(rèn)定所需材料，然后向有關(guān)民政部門(mén)提交一份書(shū)面申明，內(nèi)容就是按照《慈善法》規(guī)定，其組織所開(kāi)展的業(yè)務(wù)范圍屬于慈善活動(dòng)，應(yīng)予以認(rèn)定。在此過(guò)程中積極向社會(huì)反饋進(jìn)展情況。”楊團(tuán)給出這樣的建議。
楊團(tuán)還進(jìn)一步表示：“向社會(huì)實(shí)時(shí)反饋，就是要將個(gè)案放大，呈現(xiàn)給公眾和媒體，自《慈善法》出臺(tái)后，一系列法規(guī)文件密集出臺(tái)，這當(dāng)中不可避免地存在很多實(shí)際操作層面上的問(wèn)題，我認(rèn)為就目前而言，要想解決這些問(wèn)題，最有效的途徑就是個(gè)案突破，通過(guò)公眾與媒體對(duì)一個(gè)個(gè)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的個(gè)案問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注和跟進(jìn)，找到其產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而與有關(guān)部門(mén)共同推進(jìn)政策法規(guī)的修改完善，達(dá)成一種倒逼機(jī)制。”
被困擾的不止一方
而對(duì)于《慈善法》及各類(lèi)配套文件的出臺(tái)所帶來(lái)的一些困擾，馬劍銀認(rèn)為并不會(huì)單單出現(xiàn)在社會(huì)組織一方，作為身處一線(xiàn)的具體負(fù)責(zé)認(rèn)定的民政系統(tǒng)工作人員，困惑同樣存在，一邊是剛出臺(tái)的慈善領(lǐng)域基本大法，而另一邊又是配套實(shí)施的行政法規(guī)，二者出現(xiàn)的矛盾讓工作人員不知該如何做出解釋;而且新出臺(tái)的《慈善法》將社會(huì)組織登記、慈善組織認(rèn)定、公募資質(zhì)申請(qǐng)、公募活動(dòng)備案管理等等一系列權(quán)限下放到縣級(jí)人民政府民政部門(mén)，但在此之前，很多相關(guān)民政系統(tǒng)，如全國(guó)縣一級(jí)民政系統(tǒng)并未涉及過(guò)此類(lèi)業(yè)務(wù)范疇。
對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》記者咨詢(xún)公益領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，對(duì)方表示，之所以會(huì)出現(xiàn)“慈善組織認(rèn)定”，是因?yàn)楝F(xiàn)在將慈善組織作為了區(qū)別于其他社會(huì)組織形式的全新類(lèi)別，并且涉及到后期稅收優(yōu)惠、捐贈(zèng)票據(jù)領(lǐng)取等一系列問(wèn)題，所以要進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定，《意見(jiàn)》及《慈善組織認(rèn)定辦法》中對(duì)直接認(rèn)定為慈善組織的界定范圍之所以與《慈善法》中慈善活動(dòng)的認(rèn)定不同，一方面是因?yàn)椤洞壬品ā穼儆谖覈?guó)公益慈善領(lǐng)域的基本大法，從其立法角度而言涵蓋內(nèi)容更加廣泛，而如《慈善組織認(rèn)定辦法》此類(lèi)配套法規(guī)文件則是更為具體的執(zhí)行法規(guī);另一方面，開(kāi)展慈善活動(dòng)的組織中有基金會(huì)，也有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體，但這當(dāng)中并不是所有的都符合《慈善組織認(rèn)定辦法》中的規(guī)定，需要進(jìn)行認(rèn)定。
對(duì)于社會(huì)組織需要尋求業(yè)務(wù)主管單位許可后才可認(rèn)定為慈善組織的問(wèn)題，對(duì)方表示，目前而言，我國(guó)社會(huì)組織在登記注冊(cè)之時(shí)都會(huì)先找到主管單位，再到民政部門(mén)登記注冊(cè)，而對(duì)于無(wú)法找到主管部門(mén)的社會(huì)組織，則都是由民政部門(mén)審核通過(guò)后“一手托兩家”，也就是既當(dāng)該組織的主管單位，又當(dāng)?shù)怯涀?cè)單位。但對(duì)于相關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)限下放到縣級(jí)民政系統(tǒng)方面，該人士也坦言：“此前有關(guān)社會(huì)組織的登記注冊(cè)及管理工作，縣級(jí)民政系統(tǒng)都不參與;而如今突然增加大量此前未曾接觸的業(yè)務(wù)工作，確實(shí)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”
由此，各地民政系統(tǒng)工作人員能否真正掌握《慈善法》及相關(guān)配套法規(guī)文件顯得尤為重要，普法效果的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的具體落實(shí)。
普法至關(guān)重要
國(guó)家社會(huì)組織管理局副局長(zhǎng)安寧在回答《公益時(shí)報(bào)》記者就普法計(jì)劃的問(wèn)題時(shí)表示，目前民政部只負(fù)責(zé)全國(guó)各省級(jí)民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)《慈善法》及配套文件，而各縣、市民政系統(tǒng)的普法工作則由省民政部門(mén)組織開(kāi)展。而對(duì)于基層民政系統(tǒng)工作人員在實(shí)際操作方面，安寧表示，民政部已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的業(yè)務(wù)認(rèn)定流程表，在具體操作當(dāng)中，更多的將以社會(huì)組織根據(jù)表格填寫(xiě)相關(guān)內(nèi)容，工作人員根據(jù)相關(guān)表格為度進(jìn)行認(rèn)定的形式進(jìn)行，這樣既簡(jiǎn)化了操作難度，也加快了工作效率。
對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》記者還采訪(fǎng)了成都市民政局民間組織管理處處長(zhǎng)劉川云，對(duì)方表示，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的《慈善法》及一系列相關(guān)配套文件，成都市民政局正在抓緊開(kāi)展內(nèi)部學(xué)習(xí)。“短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了大量的法規(guī)文件，這對(duì)于各地民政系統(tǒng)自身學(xué)習(xí)、掌握上確實(shí)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”劉川云說(shuō)道。當(dāng)記者問(wèn)及成都市對(duì)于《慈善法》及配套文件的普法計(jì)劃時(shí)，劉川云坦言：“目前還沒(méi)有非常明確具體的普法計(jì)劃，因?yàn)檎劦狡辗ǎ紫茸约阂煜?、掌握相關(guān)法律法規(guī)，但就目前而言，我個(gè)人認(rèn)為全國(guó)民政系統(tǒng)自身對(duì)于相關(guān)法律還處在一個(gè)學(xué)習(xí)階段，所以這一階段，應(yīng)該將重點(diǎn)放在如何讓職能部門(mén)自身全面、透徹的領(lǐng)悟、掌握、運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)方面。”而對(duì)于權(quán)限下放到縣級(jí)民政系統(tǒng)后，是否會(huì)給從未接觸過(guò)此類(lèi)業(yè)務(wù)的工作人員帶來(lái)一些困難時(shí)，劉川云說(shuō)：“權(quán)限下放到之前未參與、接觸過(guò)社會(huì)組織相關(guān)工作的縣級(jí)民政系統(tǒng)，確實(shí)會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)是對(duì)其工作人員的一次挑戰(zhàn)，但是一方面，法律出臺(tái)到具體實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程，很多地方還沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)工作，所以在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)什么樣的具體問(wèn)題還猶未可知;另一方面，還是需要一線(xiàn)民政系統(tǒng)工作人員深入學(xué)習(xí)、切實(shí)掌握相關(guān)法律法規(guī)。”
值得一提的是，在10月19日成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室舉辦的《慈善法》培訓(xùn)會(huì)上，當(dāng)馬劍銀向全場(chǎng)100多位來(lái)自地方社會(huì)組織、民政系統(tǒng)工作人員及個(gè)人問(wèn)及對(duì)《慈善法》及其配套文件是否有深入了解時(shí)，全場(chǎng)幾乎無(wú)人舉手。
多地尚未開(kāi)展慈善組織認(rèn)定工作
楊團(tuán)表示：“《慈善法》及配套文件的密集出臺(tái)，其實(shí)對(duì)各地民政部門(mén)都是一種考驗(yàn)，時(shí)間短、內(nèi)容多、任務(wù)重;在這種情況下，相比少數(shù)的一線(xiàn)發(fā)達(dá)城市，我國(guó)絕大多數(shù)二、三、四線(xiàn)城市此前公益慈善事業(yè)并不發(fā)達(dá)，無(wú)疑是普法計(jì)劃中的重點(diǎn)，理應(yīng)由民政部牽頭，會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)自上而下進(jìn)行普法活動(dòng)，不應(yīng)該僅僅停留在國(guó)家到省級(jí)、省級(jí)再各自為戰(zhàn)，這樣的模式很可能在立法精神、法律細(xì)則、法律含義等方面的普及過(guò)程中出現(xiàn)斷層，導(dǎo)致普法效果大打折扣。本次我們聯(lián)合成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室、成都市慈善總會(huì)等開(kāi)展的‘2016《慈善法》解讀’活動(dòng)，就是希望在各地方進(jìn)行《慈善法》及相關(guān)配套政策的普及，成都是我們第一站，接下來(lái)我們還將在全國(guó)9個(gè)城市進(jìn)行宣講。”
作為本次活動(dòng)的主辦方之一，成都市慈善總會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)榮道清表示：“正是鑒于《慈善法》已經(jīng)頒布實(shí)施，但地方上無(wú)論是機(jī)構(gòu)工作人員、政府工作人員等還存在很多不了解、不清楚的地方，所以才合作開(kāi)展這樣的普法活動(dòng)，除此之外，我們還將開(kāi)展其他多種形式的宣傳活動(dòng)，意在讓大家更加全面地了解《慈善法》的內(nèi)容及其由來(lái)。但是，我認(rèn)為民間機(jī)構(gòu)的普及宣傳只是作為一種補(bǔ)充，普法工作的重要力量應(yīng)該是政府，但這并不表示就單單是民政部門(mén)一家的事情，任何一部法律的出臺(tái)、實(shí)施都是多個(gè)部門(mén)之間相互配合完成的，《慈善法》也是一樣，它只是進(jìn)一步明確了民政部門(mén)在公益慈善領(lǐng)域的主管地位，并且作為主要牽頭部門(mén)引導(dǎo)和管理，但要使得《慈善法》深入人心，除了民政部門(mén)，還需要各級(jí)宣傳部門(mén)、法制部門(mén)等共同努力，推動(dòng)這部法律的普及推廣。”
對(duì)于如何看待《慈善法》實(shí)施后對(duì)地方公益機(jī)構(gòu)的影響時(shí)，榮道清說(shuō)：“成都市慈善總會(huì)還沒(méi)有申請(qǐng)認(rèn)定慈善組織，主要是因?yàn)槌啥际忻裾块T(mén)尚未開(kāi)始進(jìn)行慈善組織認(rèn)定等工作，我們目前更多的還是按照出臺(tái)的相關(guān)法律文件進(jìn)行積極準(zhǔn)備，并且密切與有關(guān)部門(mén)溝通。我認(rèn)為法律的落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中無(wú)論是職能部門(mén)自身抑或是社會(huì)組織都需要根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行相關(guān)調(diào)整、完善，這是必然要經(jīng)歷的一個(gè)陣痛期，成都慈善總會(huì)其實(shí)從2013年開(kāi)始就已經(jīng)著手對(duì)自身運(yùn)作模式進(jìn)行不斷的調(diào)整，其中包括：以自身公募平臺(tái)為基礎(chǔ)開(kāi)放公募權(quán)，為眾多慈善組織匯聚更多的社會(huì)資源;推動(dòng)組織自身信息公開(kāi);推動(dòng)募、用分離機(jī)制的建立，凡是涉及服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，我們都與專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織合作，我們提供資金，社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。
同樣，深圳社會(huì)救助基金會(huì)辦公室主任李遙興也表示：“目前我們還沒(méi)有進(jìn)行慈善組織認(rèn)定工作，因?yàn)樯钲谏鐣?huì)救助基金會(huì)是在廣東省民政廳注冊(cè)，但目前還沒(méi)有接到相關(guān)認(rèn)定通知，9月26日、27日我們已經(jīng)在廣州進(jìn)行了統(tǒng)一的培訓(xùn)，主要內(nèi)容就是學(xué)習(xí)《慈善法》及相關(guān)配套文件。”
楊團(tuán)表示：“《慈善法》的出臺(tái)在中國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展中是具有里程碑式意義的，即便是其仍有待完善的地方，但它為我國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向，任何事物的進(jìn)步與完善都需要一個(gè)過(guò)程?！洞壬品ā凡艅傞_(kāi)始實(shí)施，現(xiàn)階段我們迫切要做的，其一，就是共同努力，推動(dòng)《慈善法》在全國(guó)范圍內(nèi)更好地普及與實(shí)施;其二，就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并找出原因，推動(dòng)《慈善法》更快、更好地完善。”
觀(guān)點(diǎn)：
清華大學(xué)公益慈善研究院院長(zhǎng)王名：須加強(qiáng)登記管理隊(duì)伍建設(shè)
清華大學(xué)公益慈善研究院院長(zhǎng)王名
實(shí)行統(tǒng)一直接登記是全面深化改革的題中之義
自2013年以來(lái)，中央和國(guó)務(wù)院通過(guò)的各個(gè)涉及全面深化改革的政治文件中，都明確規(guī)定了包括公益慈善類(lèi)社會(huì)組織在內(nèi)的統(tǒng)一直接登記制度。而且，與中央推進(jìn)社會(huì)組織登記管理制度改革的上述重大決策相同步。從2012年以來(lái)，包括公益慈善在內(nèi)的四類(lèi)社會(huì)組織直接登記工作在全國(guó)和地方各級(jí)逐步試點(diǎn)和鋪開(kāi)。廣東、北京、浙江、上海等省市已相繼建立了公益慈善等四類(lèi)社會(huì)組織直接登記的新體制。
此外，作為全面深化改革目標(biāo)的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，在登記上實(shí)行統(tǒng)一直接登記，這也是全面深化改革的題中應(yīng)有之義。當(dāng)下是從舊的雙重管理體制向未來(lái)的統(tǒng)一直接登記體制的過(guò)渡期，而不是建立甚至在某些方面繼續(xù)強(qiáng)化雙重管理體制的所謂“混合登記管理體制”?！洞壬品ā凡粦?yīng)把慈善組織分為兩類(lèi)，分別納入統(tǒng)一直接登記和雙重管理的兩種體制。而應(yīng)在明確慈善組織的內(nèi)涵、外延的基礎(chǔ)上，盡快理順管理體制，調(diào)整職能定位，建立和完善統(tǒng)一直接登記的機(jī)制、程序和管理辦法，真正把統(tǒng)一直接登記管理體制落到實(shí)處，落到慈善組織統(tǒng)一直接登記這一法定空間的方方面面上來(lái)，不要留尾巴、留空子。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《慈善法》的頒布是加快推進(jìn)統(tǒng)一直接登記的現(xiàn)代社會(huì)組織體制一個(gè)重要的契機(jī)，要充分利用這一新制度所給出的政策調(diào)整和社會(huì)共識(shí)空間，進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)十八大以來(lái)全面深化改革的各項(xiàng)重大舉措，扎實(shí)地把現(xiàn)代社會(huì)組織體制的建構(gòu)向前推進(jìn)一大步。
對(duì)慈善組織要有統(tǒng)一明確的認(rèn)定機(jī)制
《慈善法》規(guī)定各級(jí)民政部門(mén)要在完善統(tǒng)一直接登記制度的同時(shí)，承擔(dān)起社會(huì)組織“申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織”職能。這就要求各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)，要認(rèn)真研究、分析和把握慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然，慈善組織的認(rèn)定既要有明確、統(tǒng)一、公開(kāi)、量化和可比的標(biāo)準(zhǔn)，又要簡(jiǎn)化認(rèn)定的程序和手續(xù);既要嚴(yán)格、規(guī)范、合理、妥當(dāng)，又要符合我國(guó)慈善組織的發(fā)展實(shí)際;既要保證一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又要定期重審、有進(jìn)有出。慈善組織的認(rèn)定和慈善組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、享受稅收優(yōu)惠等政策支持都有密切關(guān)系，不可掉以輕心。建議相關(guān)部門(mén)以“公益慈善認(rèn)定”為主題，采取課題委托、專(zhuān)題調(diào)研論證、舉辦研討會(huì)、考察訪(fǎng)談等多種形式，深入開(kāi)展研討，廣泛征求意見(jiàn)，多方比較借鑒，認(rèn)真試點(diǎn)總結(jié)，充分論證修正，將慈善組織認(rèn)定工作科學(xué)、穩(wěn)步、扎實(shí)地推進(jìn)下去。
《慈善法》所規(guī)定的慈善組織包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三種形式，既涵蓋傳統(tǒng)意義上的慈善領(lǐng)域，如扶貧濟(jì)困、扶助老幼病殘等困難群體，救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件造成的損害等，也覆蓋現(xiàn)代意義上的各種公益事業(yè)，如促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展，防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，以及符合社會(huì)公共利益的其他非營(yíng)利活動(dòng)。
因此，統(tǒng)一直接登記必然是包括上述三種形式的社會(huì)組織，涵蓋或覆蓋上述所有領(lǐng)域的公益慈善活動(dòng)。其形式之多樣，領(lǐng)域之廣泛，內(nèi)涵、外延和邊界之復(fù)雜，都需要深入研究、細(xì)致分析和策略把握。
統(tǒng)一直接登記當(dāng)然不是馬上、全部、無(wú)條件地從現(xiàn)行體制轉(zhuǎn)換到新體制，也需要有一個(gè)過(guò)渡期和適應(yīng)期，但方向和目標(biāo)不能動(dòng)搖，要堅(jiān)定不移、積極穩(wěn)妥、策略有序、上下結(jié)合地推進(jìn)統(tǒng)一直接登記體制的建立和完善。
慈善組織管理須“有進(jìn)有出”
我建議未來(lái)對(duì)于慈善組織管理要強(qiáng)調(diào)“有進(jìn)有出”，也就是說(shuō)不僅要有認(rèn)定機(jī)制，還要有退出機(jī)制。其實(shí)，這本來(lái)也是任何一項(xiàng)新制度都要體現(xiàn)的兩個(gè)方面。但在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織登記管理體制下卻往往難以堅(jiān)守，大量社會(huì)組織有進(jìn)無(wú)出，處于事實(shí)上的“休眠狀態(tài)”。
因此，為保證《慈善法》頒布后的慈善組織認(rèn)定機(jī)制有效運(yùn)行，需要為可能退出的慈善組織設(shè)定若干“出口”和相應(yīng)的退出機(jī)制及渠道，比如：慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為非慈善的互益型組織?慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為營(yíng)利性的企業(yè)?慈善組織如何轉(zhuǎn)型成為事業(yè)單位?慈善組織如何終止活動(dòng)并將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給宗旨相同的另一慈善組織?慈善組織如何實(shí)現(xiàn)并購(gòu)、重組?等等。
我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織登記管理體制最大的制約因素是登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、定位落后于全面深化改革的要求，行政能力和執(zhí)法能力嚴(yán)重不足。十八大以來(lái)的改革探索基本上未能觸及登記管理機(jī)關(guān)，包括民政部在內(nèi)的大部分登記管理機(jī)關(guān)連名稱(chēng)都未改?！洞壬品ā奉C布后慈善組織統(tǒng)一直接登記體制和認(rèn)定機(jī)制的要求，對(duì)于當(dāng)下極為困窘的地方各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，的確有勉為其難之嫌。在此，我們強(qiáng)烈呼吁民政部和編制部門(mén)努力協(xié)調(diào)溝通，借助新制度提供的改革機(jī)會(huì)，加強(qiáng)各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，不要讓全面深化改革的進(jìn)程阻滯在登記管理機(jī)關(guān)的門(mén)前。
(據(jù)《中國(guó)社會(huì)組織》)
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