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2020-03-10 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 武勝男
新冠肺炎疫情在人類中大面積傳播，與人類濫食、過(guò)密接觸野生動(dòng)物有密不可分的聯(lián)系，這促使著我們重新審視人與動(dòng)物、自然之間的關(guān)系。
2月10日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委表示，已部署啟動(dòng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《野保法》)的修改工作。24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。
《野保法》修訂工作啟動(dòng)以來(lái)，眾多機(jī)構(gòu)、學(xué)者結(jié)合自身知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)提交了關(guān)于《野保法》修訂的意見(jiàn)和建議。在諸多建議中，有人提出“應(yīng)依法信息公開(kāi)，保障公眾參與和監(jiān)督野生動(dòng)物保護(hù)的權(quán)利”，并提出以社會(huì)組織為主體的“公益訴訟”。
公益訴訟在野生動(dòng)物保護(hù)方面究竟是否適用?此類公益訴訟面臨哪些難點(diǎn)?又應(yīng)該如何解決?對(duì)此，《公益時(shí)報(bào)》記者采訪了專注環(huán)保并在公益訴訟方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)的自然之友總干事張伯駒。
《公益時(shí)報(bào)》：有哪些問(wèn)題是現(xiàn)行的《野保法》和《決定》都沒(méi)有關(guān)注到的?
張伯駒：缺乏有效的管理空間，是現(xiàn)行的《野保法》和《決定》的不足之處。
禁止與野生動(dòng)物相關(guān)的獵捕、交易、運(yùn)輸，是特別重要的，應(yīng)該針對(duì)整個(gè)鏈條對(duì)此作出嚴(yán)格規(guī)定?！稕Q定》提出的管控以食用為主，其他方面并未提到。野生動(dòng)物的利用除了食用外，還有大量的商業(yè)化交易行為有大量市場(chǎng)存在。比如，利用動(dòng)物皮毛制衣、動(dòng)物展演、馬戲團(tuán)、商業(yè)藥用等，這些都是對(duì)野生動(dòng)物利用的重要方向，這次的《決定》和現(xiàn)有的《野保法》都沒(méi)有涉及這些方向。
《決定》的針對(duì)性較強(qiáng)，針對(duì)“食用”和“疫情源頭”的問(wèn)題，釋放了一個(gè)積極信號(hào)，極大地縮小了野生動(dòng)物的商業(yè)化和交易空間。作為專項(xiàng)決定，可能沒(méi)有辦法覆蓋全面，但是以非食用為目的的“商業(yè)利用”應(yīng)該是《野保法》修改的焦點(diǎn)和重點(diǎn)，這也是需要多方論證、研究、博弈才能產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果。
2018年8月，為保護(hù)綠孔雀棲息地，自然之友作為原告方發(fā)起的全國(guó)首例野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性民事公益訴訟案在昆明開(kāi)庭。目前，該案進(jìn)入后期階段，有望作出終審判決
《公益時(shí)報(bào)》：你在環(huán)境公益訴訟方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，有人提出在野生動(dòng)物保護(hù)方面可以以社會(huì)組織為主體發(fā)起公益訴訟，這個(gè)你怎么看?
張伯駒：在2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，第五十八條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合一定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。而《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境的定義包括了自然保護(hù)地、野生動(dòng)物及其棲息地，所以社會(huì)組織可以就“野生動(dòng)物保護(hù)”問(wèn)題提起民事公益訴訟。
同年1月6日，最高人民法院、民政部和當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境部”)三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步保障了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的權(quán)利。
最近5年，自然之友累計(jì)提起了46起環(huán)境公益訴訟案件，涉及污染、氣候變化、海洋等問(wèn)題，針對(duì)生態(tài)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)的案件有十多起，大部分都是和野生動(dòng)物棲息地、瀕危野生動(dòng)物有直接關(guān)系的案件。
舉兩個(gè)例子。
2017年7月份，自然之友在云南省昆明市中級(jí)人民法院立案提起關(guān)于國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，也是云南省紅色名錄里的極危物種——“綠孔雀”的野生動(dòng)物保護(hù)訴訟，它們的棲息地受到違法行為的威脅。這起案件是我們提起的第一例預(yù)防性公益訴訟案件，引起了很大的社會(huì)關(guān)注，目前案件進(jìn)入后期階段，可能今年會(huì)作終審判決。
2019年，我們?cè)诎不帐√崞饟P(yáng)子鱷國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)棲息地被破壞的環(huán)境公益訴訟——揚(yáng)子鱷屬于國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，其在安徽的棲息地被一些行為主體的違法行為破壞。
這兩件是我們基于《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的條款所發(fā)起的公益訴訟，社會(huì)組織提起公益訴訟已經(jīng)受到了《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的保障。
而對(duì)于《野保法》來(lái)說(shuō)，目前缺少公益訴訟相關(guān)條款，我們認(rèn)為應(yīng)該有相關(guān)條款添加進(jìn)去。公益訴訟屬于公眾參與和信息公開(kāi)的部分，是對(duì)公眾參與的保障，尤其當(dāng)“非直接和特定的利益相關(guān)方”的利益受到損害時(shí)，如野生動(dòng)物無(wú)法成為主體為自身維護(hù)利益時(shí)，我們?nèi)阅芡ㄟ^(guò)公益訴訟使它們得到司法層面的救濟(jì)。因此，《野保法》中應(yīng)該包含“信息公開(kāi)和公眾參與”部分，并確立野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的民事和行政的公益訴訟制度。
此前，雖然在野生動(dòng)物保護(hù)部分有公益訴訟的案例，但比如食用野生動(dòng)物、非法利用野生動(dòng)物、讓來(lái)源不明的野生動(dòng)物進(jìn)入馬戲團(tuán)等，這些行為都會(huì)對(duì)于生物多樣性、人體健康、公共衛(wèi)生安全帶來(lái)隱患，但針對(duì)這些行為，目前我們沒(méi)有辦法發(fā)起公益訴訟。如果《野保法》中給出明確規(guī)定，對(duì)于公益訴訟方面的支持力度將會(huì)有清晰的法律保障。
2月28日，最高人民檢察院發(fā)布了6起檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例。最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵表示，將持續(xù)加大野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件指導(dǎo)和辦理
《公益時(shí)報(bào)》：關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)類的公益訴訟過(guò)程中會(huì)遇到的難點(diǎn)有哪些?
張伯駒：取證困難。
一部分是已經(jīng)受到破壞的野生動(dòng)物棲息地、物種地，取證很難。被保護(hù)的野生動(dòng)物大都處于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，比如綠孔雀，它們生活在云南省紅河中上游的無(wú)人區(qū)，當(dāng)?shù)嘏c外界沒(méi)有公路相連，取證隊(duì)伍只能通過(guò)探險(xiǎn)式的漂流進(jìn)入，且無(wú)人區(qū)內(nèi)也沒(méi)有通訊信號(hào)。因此，如果想要達(dá)到有效的、科學(xué)專業(yè)的取證，需要配備很多設(shè)備、專家團(tuán)隊(duì)等，需要連接各方資源。
在一些保護(hù)野生動(dòng)物的公益訴訟過(guò)程中，不僅需要現(xiàn)場(chǎng)取證，還需要證人、證言、專家意見(jiàn)等。有些專家可能因?yàn)閭€(gè)人顧慮，如考慮未來(lái)自身科研項(xiàng)目是否會(huì)受到阻礙，或者牽扯到地方利益等，往往不太愿意為公益訴訟案件作證或者發(fā)表專家意見(jiàn)。甚至有些人本身就處于利益鏈條中，也可能去為被告作證。這也是在野生動(dòng)物類公益訴訟中常遇到的難點(diǎn)。
另外，我國(guó)野生動(dòng)物方面的研究處于不均衡的局面。
有些明星物種的野生動(dòng)物，像大熊貓、朱鹮等，在科研方面會(huì)有很多的資源，每年也會(huì)產(chǎn)生很多科研成果，像論文、數(shù)據(jù)、檢測(cè)數(shù)據(jù)等，這會(huì)為公益訴訟取證提供很大的便利。但不少處于極度瀕危狀態(tài)的物種，卻因?yàn)榭蒲匈Y源、人員投入少，使得我們?cè)谙嚓P(guān)案件中找有關(guān)動(dòng)物種群的科研文獻(xiàn)都很難。比如，我們想了解某一物種前十年間數(shù)量的升降趨勢(shì)，或者想獲得某一片動(dòng)物棲息地被破壞前后的記錄對(duì)比，但很多情況下，這些對(duì)我們至關(guān)重要的證據(jù)都難以獲得連續(xù)數(shù)據(jù)，這說(shuō)明我國(guó)在野生動(dòng)物方面，為“明星物種”在科研上投入更多，資源傾斜嚴(yán)重不均。
3月9日凌晨，在海關(guān)總署統(tǒng)一指揮下，150余名民警分別在廣西南寧、崇左，安徽亳州等地成功打掉一個(gè)穿山甲鱗片走私犯罪團(tuán)伙，現(xiàn)場(chǎng)查獲走私穿山甲鱗片820公斤
《公益時(shí)報(bào)》：應(yīng)該怎樣改善?
張伯駒：首先要說(shuō)，野生動(dòng)物類的公益訴訟和其他環(huán)境污染類的不太一樣。野生動(dòng)物類的公益訴訟多屬于“防患于未然”，這條道路注定很難。
1. 公益組織不能僅憑理念，專業(yè)、能力才是王道
前面提到的“綠孔雀保護(hù)”案件，是中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域第一起預(yù)防性公益訴訟案件。“預(yù)防性”是指，當(dāng)實(shí)質(zhì)性的破壞還沒(méi)有形成時(shí)，我們就看到了風(fēng)險(xiǎn)、提起訴訟，因?yàn)橐坏⒌乇粴?，賠再多款都是無(wú)用的。我們的目標(biāo)是保護(hù)野生動(dòng)物棲息地和人類共同的公共利益，并不是要做“天價(jià)訴訟案”。也因此，我們提起的公益訴訟沒(méi)有“賠款”一說(shuō)，只要對(duì)方不再造成破壞、放棄違法工程，就達(dá)到了我們公益訴訟的訴求。
預(yù)防性公益訴訟必須能夠證明，如果現(xiàn)有情形繼續(xù)發(fā)展下去，會(huì)對(duì)動(dòng)物棲息地造成不可逆的永久性破壞。證明這個(gè)對(duì)我們來(lái)說(shuō)很難，要一次次去現(xiàn)場(chǎng)，需要組織本身能力的提升，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源，具備更精良的裝備來(lái)支持。
此外，自然之友還有有很多“月捐人”，他們每月對(duì)我們的捐款也是社會(huì)資源的支持，當(dāng)我們遇到束手無(wú)策的情況時(shí)，可以有一點(diǎn)底氣。
2. 加緊修訂《野生動(dòng)物保護(hù)名錄》
拿綠孔雀保護(hù)訴訟案來(lái)說(shuō)，自從立案后，國(guó)家開(kāi)始在科研方面投入經(jīng)費(fèi)、人才，這說(shuō)明，需要社會(huì)多呼吁、多關(guān)注，我們才能讓不同物種在科研資源方面得到公平對(duì)待。然而，這也只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)策略，更重要的是盡快更新修訂《野生動(dòng)物保護(hù)名錄》。
自《野保法》1989年實(shí)施以來(lái)就有一份野生動(dòng)物保護(hù)名錄，按規(guī)定，該名錄應(yīng)該每五年更新一次，但是一直到現(xiàn)在都沒(méi)有更新。
穿山甲在上世紀(jì)80年代末被列為二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，當(dāng)時(shí)并不是極度瀕危的物種。但是近些年來(lái)因?yàn)槿藗冑x予穿山甲所謂的“通乳”“治血栓”等功效，加上“保健熱”和非法商業(yè)利用，目前穿山甲已成為極度瀕危物種，它的數(shù)量可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于很多一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，但它在名錄中仍只是二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，這是非常大的一個(gè)問(wèn)題。很欣慰的是，我們?cè)凇稕Q定》中看到了相關(guān)條款，如果名錄能夠得到有效修訂更新，將會(huì)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域科研、資源的投入起到參考作用。
3. 均勻分配野生動(dòng)物科研資源
從科研角度來(lái)講，不管是經(jīng)費(fèi)，還是人才培養(yǎng)的關(guān)注，更多地應(yīng)該從生物多樣性生態(tài)系統(tǒng)方向進(jìn)行分配，而不僅針對(duì)“明星物種”，這也需要國(guó)家自然科學(xué)基金委、重要高校和專業(yè)教育、科研方面的組織有更多的視角和動(dòng)力，才能使科研資源更均勻地分配。我認(rèn)為，科研應(yīng)該站在最前端，科研資源視角帶來(lái)的將是我們最終保護(hù)核心的視角。
4. 加強(qiáng)宣傳教育，提升公眾認(rèn)知
法律制定后，其落實(shí)依然會(huì)困難重重，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物的食用、利用就存在我們的生活中，因此，對(duì)青少年和社會(huì)公眾進(jìn)行和野生動(dòng)物有關(guān)的環(huán)境教育也很重要。
比如倡導(dǎo)不吃野生動(dòng)物、不以穿皮草為美、不去看野生動(dòng)物表演，并且繼而影響身邊的人同樣不利用、消費(fèi)野生動(dòng)物，以及舉報(bào)相關(guān)不法行為等，這些都是每個(gè)公民、消費(fèi)者可以做到的選擇，也是公眾參與的重要部分。
鄉(xiāng)村的野生動(dòng)物居多。應(yīng)在鄉(xiāng)村教育中進(jìn)行野生動(dòng)物相關(guān)知識(shí)的普及，讓當(dāng)?shù)厍嗌倌曛罏榱艘恍┭矍暗睦娑茐募亦l(xiāng)的生態(tài)平衡，是得不償失的。
《公益時(shí)報(bào)》：自然之友在開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)方面的落地工作時(shí)，有沒(méi)有因?yàn)椤兑氨７ā返牟煌晟圃斐梢恍┳璧K?這些問(wèn)題除了從立法端補(bǔ)足，還需要哪方面配合?
張伯駒：現(xiàn)行《野保法》有很大篇幅涉及野生動(dòng)物的“利用”，因此有些人會(huì)打著“依法”的旗號(hào)，光明正大地去進(jìn)行野生動(dòng)物交易，這讓我們?cè)诒Ｗo(hù)過(guò)程中，尤其涉及到野生動(dòng)物“食用”“交易”時(shí)，無(wú)法深入開(kāi)展工作。
而野生動(dòng)物“棲息地”內(nèi)容的缺失也為我們的工作造成很大的障礙，因?yàn)闂⒌貙?duì)于生物多樣性的保護(hù)更為重要。人類可以利用技術(shù)手段對(duì)瀕危動(dòng)物進(jìn)行人工繁育、圈養(yǎng)，但失去棲息地會(huì)讓野生動(dòng)物對(duì)于未來(lái)整體生態(tài)安全和生物多樣性的貢獻(xiàn)降低，就像一片森林和一個(gè)盆景園是完全不同的概念。
對(duì)于我們這種專注于推動(dòng)立法的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，我們與既得利益群體之間的博弈也是一場(chǎng)具有挑戰(zhàn)性的持久戰(zhàn)。2016年我親身參與到對(duì)《野保法》的修訂，當(dāng)時(shí)就提出將《野保法》的主題由“利用”改為“保護(hù)”。但參與修法討論過(guò)程中，堅(jiān)持“利用”一方的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于堅(jiān)持“保護(hù)”的一方，力量的懸殊導(dǎo)致開(kāi)展推動(dòng)立法工作產(chǎn)生困難和阻礙。如果在2016年修訂時(shí)，我們能將其修改為以“保護(hù)”為主，這次的疫情有可能不會(huì)發(fā)展到今天的地步，也會(huì)減少很多類似風(fēng)險(xiǎn)。
基于我國(guó)現(xiàn)有的《立法法》和公眾參與條例，任何法律和公共政策在正式推出之前都會(huì)有至少一次征求公眾意見(jiàn)的窗口期，野生動(dòng)物保護(hù)類的法律也不例外。
因此，我們也呼吁：
如果您是政府主管部門，可以去鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織和熱心公益的公眾踴躍參與到這個(gè)過(guò)程中，同樣這也是立法者的需求;如果您是社會(huì)組織或者公眾，希望您可以做好準(zhǔn)備，發(fā)表作為社會(huì)組織和公眾的聲音，這本身是法律賦予我們的權(quán)益，也是去實(shí)踐公民責(zé)任和踐行社會(huì)組織責(zé)任的重要體現(xiàn);如果是在這方面沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的朋友，有需要可以找到我們，我們很樂(lè)意為大家做解讀和支持。
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