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《24個“無煙城市”控?zé)熣畔⒐_申請公益行動報告》(2018年)發(fā)布 “無煙城市”數(shù)量上漲 控?zé)焾?zhí)法需加強

2019-08-27 來源 :公益時報??作者 : 隋福毅



■見習(xí)記者隋福毅
 
為了解無煙城市控?zé)焾?zhí)法情況,促進(jìn)控?zé)焾?zhí)法效力提高,8月15日,北京市義派律師事務(wù)所聯(lián)合北京市控制吸煙協(xié)會、新探健康發(fā)展研究中心、中國控制吸煙協(xié)會控?zé)煿娣蓪I(yè)委員會發(fā)布《24個‘無煙城市’控?zé)熣畔⒐_申請公益行動報告》。
 
據(jù)悉,《報告》通過向全國24個無煙城市控?zé)煿ぷ髦鞴懿块T提出2017年度控?zé)熛嚓P(guān)的政府信息公開申請,并依據(jù)24城的答復(fù)情況及相關(guān)文件分析所得。此《報告》為北京市義派律師事務(wù)所連續(xù)第四年發(fā)布,被稱為民間版‘控?zé)焾蟾?rsquo;。
 
《報告》指出,從整體來看,無煙城市控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)趨于變好(或穩(wěn)定),部分無煙城市控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)大幅度上升。但是,在某些方面,無煙城市控?zé)焾?zhí)法的實際效力仍存在不足,并且面臨經(jīng)費短缺、執(zhí)法落實不到位、公眾參與程度低等現(xiàn)實問題。
 
無煙城市數(shù)量顯著上漲
 
近年來,煙草及其制品的危害逐漸得到各級政府及民眾共識。為保護(hù)當(dāng)代及后代免受煙草消費及接觸煙草煙霧對健康、社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響,“無煙城市”這一概念逐漸提上議程。
 
盡管在我國,“無煙城市”既不意味著該城市的無煙規(guī)則達(dá)到了《煙草控制框架公約》的要求,也不表示該城市的控?zé)熜Ч堰_(dá)到了無煙程度。但“無煙城市”相關(guān)部門的控?zé)熉氊?zé)至少“有法可依”,且在政府信息公開方面為申請人提供了制度便利。
 
《報告》顯示,自2015年首次評價以來,我國無煙城市明顯上漲,由最初的15城上升至24城。本次共發(fā)出政府信息公開申請書96份,提出300項申請內(nèi)容,最終獲得全部24個無煙城市作出的政府信息公開答復(fù),反饋率為100%。
 
就反饋率一項而言,數(shù)據(jù)由2015年的80%逐年上升并達(dá)到100%,這反映了政府對控?zé)燀椖啃畔⒐_的重視程度以及對待控?zé)焾?zhí)法態(tài)度的明顯提高。
 
除此之外,《報告》顯示,提供監(jiān)測評估信息的城市數(shù)量也呈上升趨勢,由2015年的5個城市增長至2018年的10個城市。監(jiān)測評估,是控?zé)熜Ч脑u價,也是工作改進(jìn)的契機。從《報告》的一系列數(shù)據(jù)可看出,各城市對檢測評估的重視度在不斷增加,這也顯示出控?zé)煹牧己脩B(tài)勢和積極發(fā)展方向。
 
支持公共場所無煙立法
 
控?zé)熓俏覈L期以來一直進(jìn)行的一項事業(yè),回顧我國近年來在“無煙”方面的舉措可以看到,我國在控?zé)熒嫌羞^不少重大舉措。
 
2003年11月,我國政府簽署了《煙草控制框架公約》;公約于2005年由全國人大常委會表決批準(zhǔn)并向聯(lián)合國交存了批準(zhǔn)書;2006年1月9日,公約在我國正式生效。而在2011年3月14日,十一屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》,其中已將“全面推行公共場所禁煙”寫入國家規(guī)劃。
 
除公約和規(guī)劃層面外,國家還從立法方面對控?zé)熖岢鲂乱蟆?/div>
 
2014年11月,國務(wù)院法制辦公布了國家衛(wèi)生計生委提交的《公共場所控制吸煙條例》,全國無煙立法正式提上日程,同時各省地方禁煙條例開始實施。
 
2015年6月1日,《北京市控制吸煙條例》生效施行,被稱為“史上最嚴(yán)無煙立法”。
 
2015年9月1日,新修訂的《中華人民共和國廣告法》生效施行,其中規(guī)定,禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發(fā)布煙草廣告;禁止利用其他商品或者服務(wù)的廣告、公益廣告,宣傳煙草制品名稱、商標(biāo)、包裝、裝潢以及類似內(nèi)容;禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告。
 
2017年3月1日,《上海市公共場所控制吸煙條例》生效施行,該條例規(guī)定室內(nèi)公共場所和工作場所全部禁煙。隨后,西安等城市也陸續(xù)通過禁煙條例。
 
從對無煙立法的態(tài)度來看,《報告》數(shù)據(jù)顯示,受調(diào)查的全部24個無煙城市均支持公共場所無煙立法。杭州、廣州等15個城市在調(diào)查中以書面形式支持,??凇⑸钲诘?個城市則在電話訪談中表示了支持。
 
其中,石家莊市表示,堅決支持《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案》第三十三條,“室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所禁止吸煙”的規(guī)定,并且在今年出臺的《石家莊市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》地方法規(guī)中亦對公共禁煙場所吸煙的條款進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。
 
同時,石家莊市提出建議,希望國家層面的法規(guī)盡快通過并施行,這將有利于進(jìn)一步推動加快地方法規(guī)的制定和修改。更將有力地推動地方控?zé)煿ぷ鞯拈_展,也將為執(zhí)法提供強有力的支撐。
 
執(zhí)法工作仍有難點
 
盡管從《報告》數(shù)據(jù)來看,各城市控?zé)熜袆映尸F(xiàn)出相對上升的態(tài)勢,但落實到控?zé)焾?zhí)法工作來看,仍存在許多難點。
 
一方面,控?zé)焾?zhí)法工作經(jīng)費缺乏?!秷蟾妗分械目?zé)熃?jīng)費預(yù)算和決算數(shù)據(jù)顯示,僅有14個城市對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了公開,9個城市金額不詳或未作答復(fù),而呼和浩特市、徐州市、鞍山市等3個城市沒有專項控?zé)熃?jīng)費。
 
有控?zé)熃?jīng)費的城市,主要用語制作禁止吸煙標(biāo)識和5.31宣傳,且控?zé)熃?jīng)費差異總體較大,控?zé)熃?jīng)費的數(shù)額總體過低,無法滿足控?zé)焾?zhí)法工作的需要,比如南寧市現(xiàn)場活動35960元、宣傳冊17600元、禁煙標(biāo)識110000元、控?zé)熤驹刚呓?jīng)費8900元。銀川市、長春市、克拉瑪依市、唐山市等城市全年控?zé)熃?jīng)費只有幾萬元。
 
另一方面,控?zé)焾?zhí)法還存在落實不到位的問題。《報告》數(shù)據(jù)顯示,有8個無煙城市認(rèn)為宣傳、倡導(dǎo)有待加強;6個無煙城市認(rèn)為單位或場所不配合、落實控?zé)煷胧??勸阻不到位?個城市認(rèn)為執(zhí)法力度不夠、監(jiān)督檢查覆蓋面和批次不足、行政處罰少;2個無煙城市認(rèn)為社會動員和公眾參與不充分。
 
其中,深圳市提到,盡管《條例》中對禁煙場所的控?zé)熉氊?zé)作了明確的規(guī)定,但從督查和暗訪結(jié)果來看,多數(shù)場所管理者和負(fù)責(zé)人對控?zé)熉氊?zé)落實不到位,存在控?zé)熤贫炔唤∪?、控?zé)熜麄鹘逃坏轿?、控?zé)煓z查員設(shè)置數(shù)量少、監(jiān)管力度不夠強等問題。
 
而且,禁煙標(biāo)識張貼率和合格率不高、吸煙區(qū)設(shè)置數(shù)量少、吸煙點設(shè)置合格率較低、吸煙勸阻率低、勸阻技能水平不高等問題也是實際執(zhí)法工作中遇到的突出問題。
 
除此之外,控?zé)煿ぷ鳈?quán)責(zé)不清、存在沖突亦是《報告》中顯示的難點。其中,數(shù)據(jù)顯示有3個無煙城市認(rèn)為多部門執(zhí)法部門職責(zé)不清、缺少牽頭協(xié)調(diào)部門;有7個無煙城市認(rèn)為存在立法沖突、立法缺陷和缺少有力的全國性無煙法律法規(guī)。
 
另外,有城市提到對禁煙場所采取何種處罰方式較難把握。一方面,根據(jù)《條例》規(guī)定,如果場所未能履行控?zé)熉氊?zé),執(zhí)法人員首次只能對其進(jìn)行警告,責(zé)令限期整改,不能作出罰款決定。另一方面,若復(fù)查一旦發(fā)現(xiàn)場所沒有進(jìn)行整改,應(yīng)給予罰款但罰款金額統(tǒng)一為3萬元。這導(dǎo)致執(zhí)法人員因場所不同、違法嚴(yán)重程度不同、違法后果不同,難以作出同樣罰款標(biāo)準(zhǔn)的行政處罰決定。
 
總體來看,控?zé)焾?zhí)法工作在實際操作中仍然存在不少亟需解決的難點,這也是各城市控?zé)熜袆又行枰芯亢桶盐盏闹匾矫妗?/div>
 
控?zé)焾?zhí)法不能成為空談
 
從前文分析來看,無論是國家規(guī)劃及立法層面,還是各城市對控?zé)熓聵I(yè)的重視程度,無煙城市控?zé)焾?zhí)法總體呈現(xiàn)上升的良好態(tài)勢,但落實到實際工作也仍然存在難點。對待這些難點,更重要的是尋找方法解決困難,而不能讓控?zé)焾?zhí)法成為空談。
 
《報告》中戒煙服務(wù)實施情況數(shù)據(jù)顯示,銀川、石家莊等11個無煙城市未開出罰單;呼和浩特、南京等5個無煙城市未開展控?zé)焾?zhí)法工作(未提供單位處罰數(shù)量、個人處罰數(shù)量、罰款金額、警告和改正數(shù)量、執(zhí)法檢查人次、執(zhí)法檢查場所數(shù)量等數(shù)據(jù))。
 
而從2017年月度或年度控?zé)焾?zhí)法工作報告(是否主動公開、公開途徑等)數(shù)據(jù)來看,僅有13個城市制作了控?zé)焾?zhí)法月度或年度報告,并主動向社會公開,8個城市答復(fù)未制作月度或年度控?zé)焾?zhí)法工作報告,另有3個城市未作明確答復(fù)。未制作或未公開控?zé)焾?zhí)法工作報告的城市比重較大,也顯示出控?zé)焾?zhí)法存在總結(jié)、公開不足的問題。
 
2019年7月9日,健康中國行動推進(jìn)委員會印發(fā)《健康中國行動(2019—2030年)》,并將“控?zé)熜袆?rdquo;列入“重要行動”?!缎袆印分赋?,到2022年和2030年,15歲以上人群吸煙率分別低于24.5%和20%;全面無煙法規(guī)保護(hù)的人口比例分別達(dá)到30%及以上和80%及以上;把各級黨政機關(guān)建設(shè)成無煙機關(guān),逐步在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具全面禁煙;將違反有關(guān)法律法規(guī)向未成年人出售煙草的商家、發(fā)布煙草廣告的企業(yè)和商家,納入社會誠信體系“黑名單”,依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒。
 
控?zé)熜袆邮顷P(guān)系國民健康的重要舉措,也是國家長期規(guī)劃的重要部分。
 
《報告》通過了解“無煙城市”控?zé)焾?zhí)法情況,展示了現(xiàn)今控?zé)焾?zhí)法的總體態(tài)勢及存在的難點與不足,對促進(jìn)控?zé)熞?guī)則實施,為控?zé)煼ǖ膹U、改、立提供借鑒有著重要作用。
 
不過,從長遠(yuǎn)來看,建設(shè)無煙城市僅靠政府相關(guān)部門管控遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在個人、家庭、社會和政府方面提出要求,建立系統(tǒng)化全面化的禁煙行動體系,既是《健康中國行動(2019—2030年)》中提出的要求和建議,也是各無煙城市走出困境、推動控?zé)焾?zhí)法走向有力有效的必由之路。