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2016-09-06 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 俞祖成
上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共管理系副教授
文/俞祖成
在鄰國(guó)日本，2008年開(kāi)始實(shí)施的公益法人制度較好地解決了慈善組織認(rèn)定的這個(gè)問(wèn)題，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們參考和借鑒。
在這一制度中，日本政府將法人設(shè)立和公益認(rèn)定進(jìn)行分離，并盡可能地通過(guò)法律法規(guī)將法人設(shè)立要件和公益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明文化，從而最大限度限制政府部門(mén)的自由裁量權(quán)并極大提高認(rèn)定申請(qǐng)的可預(yù)見(jiàn)性。關(guān)于公益法人的公益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人的認(rèn)定等法律》(通稱“公益認(rèn)定法”)第5條對(duì)其進(jìn)行了詳盡規(guī)定，同時(shí)出臺(tái)一系列的配套政策并就每條認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定具體的操作辦法。值得關(guān)注的是，日本公益法人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)第1條規(guī)定公益法人必須“以實(shí)施公益目的事業(yè)為主要目的”，一目了然，這條標(biāo)準(zhǔn)須解決“如何認(rèn)定公益目的事業(yè)”這個(gè)核心問(wèn)題。
關(guān)于公益目的事業(yè)的界定，公益認(rèn)定法第2條規(guī)定其必須滿足兩大要件，即“屬于公益認(rèn)定法所規(guī)定的有關(guān)學(xué)術(shù)、技藝、慈善及其他公益的事業(yè)”(要件①)以及“屬于有助于增進(jìn)不特定多數(shù)人之利益的事業(yè)”(要件②)。在此基礎(chǔ)上，公益認(rèn)定法以盡可能窮盡之方式列舉出23種公益目的事業(yè)類型。對(duì)此，日本公益法人協(xié)會(huì)(日本公益法人的全國(guó)性行業(yè)組織)認(rèn)為，法律所規(guī)定的23種事業(yè)幾乎涵蓋了日本所有的公益事業(yè)類型，申請(qǐng)法人很容易從中找到符合自身要求的公益事業(yè)類型。
與要件①相比，要件②顯然難以通過(guò)法律條文作出具體規(guī)定，因?yàn)槿绾吻逦缍?ldquo;不特定多數(shù)人的利益”與“特定少數(shù)人的利益”之間的界限，一直困擾各國(guó)立法者。鑒于此，日本公益認(rèn)定機(jī)關(guān)除了要求申請(qǐng)法人在申請(qǐng)材料中就其公益事業(yè)的公益性做出令人信服的說(shuō)明之外，還在汲取各方智慧的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)出一套“公益目的事業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)”。概括而言，這套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為“事業(yè)目的評(píng)價(jià)”(確認(rèn)申請(qǐng)法人是否明確表明將增進(jìn)不特定多數(shù)人的利益作為法人的主要目的)和“事業(yè)合目的性評(píng)價(jià)”(確認(rèn)申請(qǐng)法人的事業(yè)內(nèi)容及其實(shí)施方式的合理性)。關(guān)于后者，日本政府又將其分為若干次級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括事業(yè)受益機(jī)會(huì)的開(kāi)放性、確保事業(yè)質(zhì)量的實(shí)施方式、事業(yè)審查或選考的公正性以及其他要素。當(dāng)然，這套指標(biāo)僅為公益認(rèn)定機(jī)構(gòu)(第三方合議制機(jī)構(gòu))提供參考，具體的認(rèn)定則須根據(jù)個(gè)案進(jìn)行酌情處理。舉例而言，如果申請(qǐng)法人提出將“研究開(kāi)發(fā)事業(yè)”認(rèn)定為其公益目的事業(yè)，那么公益認(rèn)定機(jī)構(gòu)首先需要確認(rèn)該法人是否在章程中明確規(guī)定“積極推廣并允許社會(huì)各界有效利用該事業(yè)所取得的研究成果”(事業(yè)目的評(píng)價(jià))。進(jìn)而，需要對(duì)該事業(yè)的具體內(nèi)容及實(shí)施方式的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)(事業(yè)合目的性評(píng)價(jià))，包括：①該事業(yè)的名稱及其成果是否進(jìn)行社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)是否允許外部就其研究成果進(jìn)行咨詢;②是否有相關(guān)專家合理介入這項(xiàng)研究事業(yè);③該法人是否這項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行整體外包。
總而言之，目前雖然我國(guó)初步構(gòu)建起慈善組織認(rèn)定制度框架，但仍未建立“明確、統(tǒng)一、公開(kāi)、量化和可比”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為此，正如清華大學(xué)公益慈善研究院院長(zhǎng)王名所提出的，今后我們必須認(rèn)真研究、分析和把握慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，積極學(xué)習(xí)和借鑒包括日本在內(nèi)的國(guó)際上公益認(rèn)定的各種有效方法及其相應(yīng)的制度安排，以此盡快建立符合我國(guó)國(guó)情且具有科學(xué)性和可操作性的慈善組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
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