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2015-12-04 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 :
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》的出臺(tái)也促成了國(guó)民政府對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最大慈善團(tuán)體——中國(guó)紅十字會(huì)的監(jiān)督，特通過(guò)《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》。圖為中國(guó)紅十字會(huì)成立二十周年時(shí)的圖片資料。
1920年代的中國(guó)，災(zāi)害頻繁，慈善活動(dòng)日趨活躍，然而，魚目混珠的募捐也開始出現(xiàn)。在這一背景下，中央及各省市政府都開始啟動(dòng)慈善立法，制定比較規(guī)范的募捐法律制度，以避免挫傷普通民眾的善心與熱情。
1929年6月12日，民國(guó)政府醞釀出臺(tái)了近代中國(guó)第一部具有完整法律形式的慈善法——《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》。該法于同年10月15日實(shí)施，共14條，對(duì)慈善事業(yè)的目的、發(fā)起人資格、財(cái)務(wù)收支賬目、會(huì)務(wù)情況進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定對(duì)辦理慈善事業(yè)卓有成效者予以褒獎(jiǎng)。
內(nèi)容上而言,該法主要規(guī)范了以下三方面：一是規(guī)定了慈善事業(yè)的管理機(jī)構(gòu);二是規(guī)定了慈善團(tuán)體的登記、募捐、資金管理等事項(xiàng)，監(jiān)管慈善團(tuán)體是民國(guó)慈善法所要解決的核心問(wèn)題;三是規(guī)定了慈善稅收優(yōu)惠和褒獎(jiǎng)辦法，從稅制上扶持和精神上鼓勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展。從而形成了以監(jiān)管慈善團(tuán)體為核心，以慈善捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)為配合，以慈善行政、慈善稅收優(yōu)惠為關(guān)聯(lián)的法律結(jié)構(gòu)。
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》經(jīng)國(guó)民政府頒行后，內(nèi)政部著手該法施行的準(zhǔn)備工作。首先，擬具《監(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》由行政院公布。根據(jù)該施行規(guī)則規(guī)定，凡組織慈善團(tuán)體，應(yīng)于設(shè)立時(shí)，先獲主管官署之許可，再依民法社團(tuán)或財(cái)團(tuán)規(guī)定，登記造冊(cè)。注冊(cè)財(cái)產(chǎn)在五千元以下者，匯報(bào)內(nèi)政部備案;五千元以上者，專報(bào)備案。對(duì)于立法之前的慈善團(tuán)體，由主管官署重行核定，轉(zhuǎn)報(bào)備案。內(nèi)政部分別咨令各省及民政廳，將附發(fā)慈善救濟(jì)事業(yè)調(diào)查表式，予以登記備案，以便今后考核慈善團(tuán)體及立案管理。
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》在監(jiān)督慈善團(tuán)體過(guò)程中，募捐管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督是其中的兩個(gè)重點(diǎn)。
依照《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》施行規(guī)則，所有慈善團(tuán)體不僅在設(shè)立時(shí)應(yīng)得主管官署的許可,而且在設(shè)立后還得接受主管官署在業(yè)務(wù)、會(huì)務(wù)方面的指導(dǎo)、管理與考核。如上海市社會(huì)局考慮到備案的籌賑團(tuán)體大都屬于臨時(shí)性質(zhì)，便提出，慈善團(tuán)體若為同鄉(xiāng)會(huì)發(fā)起，募捐范圍僅限于同鄉(xiāng)。如果是工商業(yè)團(tuán)體發(fā)起，則募捐范圍僅限于工商業(yè)。由此，再制定審核各籌賑團(tuán)體賬目收支辦法，以資考核，避免流弊滋生。
募捐必須經(jīng)主管單位審核，即使是紅十字會(huì)這樣的大型慈善機(jī)構(gòu)也不例外。1936年冬，紅十字會(huì)豐臺(tái)分會(huì)擬在北平舉辦游藝會(huì)籌募善款，經(jīng)北平市社會(huì)局查核，“該會(huì)成立以來(lái)并無(wú)顯著成績(jī)，且越境籌款，亦屬不合”，從而對(duì)其募捐請(qǐng)求未予批準(zhǔn)。
相對(duì)于募捐管理，財(cái)務(wù)管理的自律機(jī)制自古有之。而隨著民國(guó)慈善立法活動(dòng)的展開，法律規(guī)制與社會(huì)監(jiān)督等外部因素的他律機(jī)制也逐漸建立起來(lái)，并且成為慈善組織所擔(dān)當(dāng)?shù)墓藏?zé)任中最為重要的一部分。財(cái)務(wù)監(jiān)督也就構(gòu)成民國(guó)慈善立法的核心內(nèi)容之一。
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》規(guī)定: “慈善團(tuán)體所收支之款項(xiàng)、物品,應(yīng)逐日登入賬簿,所有單據(jù)應(yīng)一律保存”;“慈善團(tuán)體每屆月終應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實(shí)況公開宣布”;每年六月及十二月，慈善團(tuán)體應(yīng)將“財(cái)產(chǎn)之總額及收支之狀況”、“辦理之經(jīng)過(guò)情形”等項(xiàng)內(nèi)容呈報(bào)主管官署查核。
慈善事業(yè)的財(cái)務(wù)問(wèn)題不僅得到中央政府的重視，進(jìn)行了相關(guān)立法活動(dòng)，在地方上也出臺(tái)了財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的相關(guān)制度。廣州市社會(huì)局公布的《私立慈善團(tuán)體注冊(cè)及取締暫行章程》，第8條為“慈善團(tuán)體每屆一月，應(yīng)將一月內(nèi)收支數(shù)目造具計(jì)算書及工作報(bào)告書，呈報(bào)本局查核，并于年終匯印征信錄，昭示公眾。本局對(duì)于上項(xiàng)表冊(cè)如有疑義時(shí)，得令查復(fù)。本局于必要時(shí)，得派員調(diào)查或監(jiān)督之。”1929年，上海特別市社會(huì)局“以改善慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)事項(xiàng)”為由，擬就《上海特別市公益慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)通則及組織》，經(jīng)呈請(qǐng)市長(zhǎng)核準(zhǔn)，并于同年10月1日起開始實(shí)行。該通則第14條規(guī)定：“收支會(huì)計(jì)每月末日應(yīng)將各種賬目簿結(jié)算一次。”
如此細(xì)化的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，的確在一定程度上規(guī)范了民間慈善團(tuán)體的募捐和財(cái)務(wù)管理，但實(shí)際上也給慈善團(tuán)體增加成本和負(fù)擔(dān)。慈善法施行一年多，情況并不理想。以廣州為例，經(jīng)社會(huì)局立案的慈善團(tuán)體只有23個(gè)，后得到審批的只有11個(gè)。直到后來(lái)抗戰(zhàn)爆發(fā)，注冊(cè)一事也不了了之。
一個(gè)世紀(jì)的風(fēng)雨中，曇花一現(xiàn)的《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》逐漸被人淡忘，因?yàn)樗亩堂蔀闅v史車輪碾過(guò)的一抹淺轍。
作為近代中國(guó)第一部慈善法，它的誕生便是充滿理想主義卻缺乏現(xiàn)實(shí)土壤的，最大挫折便來(lái)自于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境。自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，外國(guó)人、外國(guó)組織仍然在中國(guó)享有治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等特權(quán)，國(guó)民政府實(shí)際上在行政、司法上并不獨(dú)立。特別是對(duì)于外國(guó)在華的慈善組織，外僑及教會(huì)慈善團(tuán)體漠然視之，或肆意拖延立案，或直言拒絕登記。而作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，南京國(guó)民政府行政執(zhí)法機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，也影響了該法的執(zhí)行，新法執(zhí)行不力。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國(guó)時(shí)期，中央和地方的慈善立法將近100件?！侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法》是中國(guó)近代第一部較為全面調(diào)整慈善事業(yè)相關(guān)社會(huì)關(guān)系的成文法，它在整個(gè)民國(guó)慈善法律體系中起到了慈善基本法的作用，直到1943年《社會(huì)救濟(jì)法》頒布，1945年立法院才廢止《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》。
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》也是近代慈善事業(yè)法制化進(jìn)程的一次有益嘗試。該法通過(guò)對(duì)慈善團(tuán)體的捐贈(zèng)救濟(jì)加以褒獎(jiǎng)鼓勵(lì),以獎(jiǎng)勵(lì)牌匾的方式精神鼓勵(lì)表現(xiàn)卓越的慈善團(tuán)體,并結(jié)合稅收優(yōu)惠的相關(guān)政策鼓勵(lì)慈善行為。
《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》將晚清社會(huì)中慈善團(tuán)體的道德感召力上升到法律高度，以禮入法，規(guī)范慈善行為兼勸人入善。通過(guò)立法輸入禮的精神,既讓法律扎根于中國(guó)傳統(tǒng)的禮制土壤，也吸收了西方法律中的監(jiān)督管理方式。
(據(jù)《中國(guó)財(cái)富》)
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