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2016-03-29 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
“目前各級民政部門登記的環(huán)境保護相關社會組織有6000多個，其中在國務院民政部登記的有36個，在省級民政部門登記的有300多個，在設區(qū)的市級民政部門登記的有700多個。據此，全國應該有1000余個社會組織具備法律和相關解釋規(guī)定的起訴資格。然而，2015年僅有9家社會組織成為環(huán)境公益訴訟的原告，共提起37個個案，其中6起審結。”中華環(huán)保聯合會3月17日在“2015年環(huán)境權益維護實踐情況通報會”上披露了這一數字。
2015年1月1日，隨著新《環(huán)保法》等一系列法律法規(guī)落地實施，環(huán)境公益訴訟制度在立法層面得到了確認，而這一年也成為環(huán)境公益訴訟的元年。
如今新《環(huán)保法》實施已經周歲有余，但環(huán)境公益訴訟仍面臨困難重重，雖我國環(huán)境公益訴訟個案數量相較新《環(huán)保法》實施前有了大幅提升，但公益訴訟立案門檻仍然較高。公益訴訟立案難、舉證難、執(zhí)行難的問題依然存在。一些老的環(huán)境領域法律與新環(huán)保法存在的一些法律銜接不上的問題也亟待解決。
千余家有資質
僅9家提訴訟
自然之友是一家中國民間環(huán)境保護團體。2014年6月份，該機構開始搭建環(huán)境公益訴訟支持網絡，對全國具有環(huán)境公益訴訟起訴資格的民間環(huán)保組織進行調研。
據自然之友不完全統(tǒng)計，目前在各地從事環(huán)境保護相關公益活動的民間環(huán)保組織中約有30余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少。
自然之友法律與政策倡導部總監(jiān)葛楓對《公益時報》表示：“去年共有9個社會組織提起公益訴訟，參與的37起個案中已經有6起在去年審結。這些案件涉及的領域包括水污染案件占比46%。水和大氣復合污染占14%，生態(tài)破壞占13%，還有土壤污染、海洋污染，領域非常廣泛。”
葛楓介紹，2015年提起環(huán)境公益訴訟的9家環(huán)保組織中，“福建綠家園”“大連環(huán)保志愿者協會”“湘潭環(huán)保協會”“莆田綠蔭濱海濕地研究中心”“綠色浙江”等是首批用于實踐環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織。
“福建綠家園”從2014年12月份受自然之友之邀作為福建南平非法采礦毀林生態(tài)破壞案的共同原告開始，到2015年5月份單獨作為原告提起福建長汀縣畜禽養(yǎng)殖造成的水污染公益訴訟案件，通過個案實踐鍛煉了機構的法律倡導能力，法律團隊也從無到有組建起來。
大連環(huán)保志愿者協會通過調查問卷的方式征得大連市民的同意，就大連2010年的“7·16漏油事件”提起了公益訴訟。
作為一家專注于紅樹林保護的民間環(huán)保組織，莆田綠萌濱海濕地研究中心為保護國家級紅樹林自然保護區(qū)，與綠發(fā)會作為共同原告提起了公益訴訟，第一次運用法律訴訟的手段保護具有豐富生物多樣性的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)。
對于新《環(huán)保法》實施后，僅有9家社會組織提起環(huán)境公益訴訟，作為全國性民間環(huán)境環(huán)保樞紐型組織，中華環(huán)保聯合會副秘書長謝玉紅在接受《公益時報》記者采訪時表示：“有一些環(huán)境機構的發(fā)展宗旨僅就限于環(huán)境保護，如‘鳥類保護’等，具備資質還要與該環(huán)保機構發(fā)展宗旨相契合，機構才有可能提起訴訟。另外，提起環(huán)境公益訴訟對于環(huán)保機構來說，專業(yè)技術、不菲資金、法律知識都是制約機構訴訟的門檻，改變現狀則需要一個過程。”
技術、資金、法律
仍是“攔路虎”
新《環(huán)保法》實施后，具備公益訴訟主體資質環(huán)保組織數量上相較之前有一定增加，但提起環(huán)境公益訴訟，該組織面臨專業(yè)取證技術、資金支持、法律幫助都將成為訴訟門檻。
目前，一些基金會已經成立了專項基金，支持社會組織開展環(huán)境公益訴訟。
2015年1月，自然之友在阿里巴巴公益基金會的支持下，設立了環(huán)境公益訴訟支持基金，該專項基金在2015年一共支持了10個個案。
自然之友法律與政策倡導總監(jiān)葛楓表示：“社會組織提起環(huán)境公益訴訟，成本高是社會組織在公益訴訟實踐中遇到的現實困境，成立專項基金有助于針對性的解決有訴訟主體資格組織訴訟資金難得問題，但專業(yè)技術和法律支持仍需要有關組織支持。”
然而當前，除了環(huán)境公益組織自身法律意識需要加強外，一些老的環(huán)境領域法律與新《環(huán)保法》也存在一些法律銜接不上的問題亟待解決。
葛楓表示：“目前，《海洋環(huán)境保護法》中還規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)等行為，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，這明顯與新環(huán)保法的規(guī)定相悖。去年，大連環(huán)保志愿者協會訴中油燃料油股份有限公司等七被告海洋污染案就因此不予立案。此外，公益訴訟生態(tài)修復和損害賠償費用使用管理及監(jiān)督機制也需要盡快建立。”
無訴訟資質的組織也可參與
根據“2015年環(huán)境權益維護實踐情況通報會”發(fā)布的數據顯示，“截至2015年末，全國在各級民政部門登記的環(huán)保組織共計有6000余家，但具有環(huán)保公益訴訟主體資質的有千余家”。對于大量不具備環(huán)境公益訴訟主體起訴資格的環(huán)保組織如何參與到訴訟中來，專家也給出建議。
中國環(huán)境資源法研究會副會長、中國政法大學教授曹明德對《公益時報》表示：“一些不符合環(huán)境公益訴訟主體起訴資格的社會組織，可以通過多種方式支持原告提起環(huán)境公益訴訟，從而參與到訴訟過程中。”
中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心是一家民間公益組織，為公民及社會組織提供環(huán)境類相關法律咨詢和援助，該機構作為數起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個案的支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持著原告提起環(huán)境公益訴訟。
2015年1月1日，新《環(huán)保法》實施后，該機構作為法律支持方為全國首例民事公益訴訟案件福建綠家園、自然之友兩個環(huán)境公益訴訟主體，提供法律援助和支持，使得原告方二審(終審)勝訴。
另外，安徽綠滿江淮作為中國生物多樣性與保護綠色發(fā)展基金會訴常州永泰豐化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案的支持起訴單位，也在前期調查取證、提供代理律師等方面給予了有力支持。
“支持起訴人制度在環(huán)境公益訴訟實踐中發(fā)揮了重要作用，推動了環(huán)境公益訴訟實踐的開展。”曹明德說。
37起個案 6起去年審結
“2015年環(huán)境權益維護實踐情況通報會”通報，“2015全年，共有9家社會組織共同提起了37個個案，僅有6起去年審結”。
這37起訴訟到法院的個案未立案或在2015年尚未立案大致分為三種情況。一是，法院裁定不予立案。二是，在法院主持下各方達成訴前和解。三是，年底起訴，提交補充材料，正在等待是否立案。
遼寧省大連市環(huán)保志愿者協會針對大連2010年的“7·16溢油事件”提起的環(huán)境公益訴訟訴中，油燃料股份有限公司等七被告海洋污染案被法院裁定不予受理，后經大連市政府協調，大連海事法院、大連市環(huán)保局及中石油等單位共協商，決定由中石油出資2億元用于大連海洋生態(tài)環(huán)境修復。
中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會提起的“內蒙古草原污染案”和“福建寧德鎳業(yè)污染案”在當地法院的主持下達成訴前和解，各方同意成立工作小組，治理污染。
這兩起分別屬于法院裁定不予立案和法院主持訴前調解后和解的案例。
10省訴訟破零 江蘇居首
據不完全統(tǒng)計，2015年，全國有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14個省份的法院受理了社會組織提起的環(huán)境公益訴訟。
從統(tǒng)計情況來看，江蘇、貴州、山東和福建在立案數量上分別是11起、8起、4起、4起，江蘇省受理案件居首位。
貴州省的8起個案均在貴陽清鎮(zhèn)市人民法庭生態(tài)保護法庭立案受理，該法庭在新環(huán)保法實施之前就一直致力于探索環(huán)境公益訴訟的實踐。
在新環(huán)保法實施之后，山東共有4起環(huán)境民事公益訴訟被立案受理，這也從一個側面看出山東省今年以來對環(huán)境保護工作的重視。
福建省共有4起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理。福建省是林業(yè)大省，森林覆蓋率居全國首位，之前，省各級法院系統(tǒng)有專門的林業(yè)審判庭，現在，更名為“生態(tài)環(huán)境審判庭”，將單純的林業(yè)林權保護拓展到全面的生態(tài)環(huán)境保護。
另外，浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也實現零的突破，分別有1起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理。
曹明德教授認為：“社會組織提起環(huán)境公益訴訟能否被受理關鍵在于，該區(qū)域是否有專門的環(huán)境司法機構設置。另外，當地政府及司法系統(tǒng)是否對環(huán)境司法和社會組織提起公益訴訟持積極開放的態(tài)度，也是環(huán)境公益訴訟制度在當地得以有效實施的關鍵因素。”
對話：中國環(huán)境資源法研究會副會長、中國政法大學教授曹明德
《公益時報》：新《環(huán)保法》實施后，你如何看待千余家有資質的環(huán)保組織中僅有9家提起環(huán)保公益訴訟?
曹明德：有資質環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟并非易事，實踐過程中存在資金難、舉證難、受理難、勝訴難、執(zhí)行難等情況，這些嚴重制約環(huán)保公益訴訟的發(fā)展。首先，行政機關應該依法支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟，例如，作為賦予行政職權的檢查機關就應該依法支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟，但現實中已經存在。其次，對于環(huán)境組織資金困難等問題，法院可以判令訴訟費、律師費、調查費、鑒定評估費等讓敗訴方承擔。
《公益時報》：環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟案件勝訴后能否參與判決執(zhí)行?
曹明德：目前，這部分在現行法律中并沒有與規(guī)定。我們鼓勵環(huán)保組織參與到案件后期執(zhí)行過程中，環(huán)境公益訴訟案件判決涉及到公眾利益，判決執(zhí)行程度決定這判決生效的意義。一個環(huán)境公益訴訟案件，判決生態(tài)修復等費用少之百萬，多之千萬、億，這部分費用執(zhí)行程度和環(huán)境恢復效果到底如何，應該由環(huán)保組織、公眾、執(zhí)法部門和利益相關方共同參與，從而保證執(zhí)行效果。
《公益時報》：對于當前環(huán)境污染給公眾造成困境，你怎么看?
曹明德：我們每天面對污染源有很多種，例如，“工業(yè)污染”、“汽車尾氣”、“建筑揚塵”、“餐館污染”等，無數的污染源混合到大氣當中，讓人換上病癥，但單個受害人無法起訴，我們建議建立一個健康賠償基金，由這些污染源繳納相應比例的資金，通過第三方托管、監(jiān)管，如果有人證實這些污染源致病，就首先通過健康賠償基金來支付。
環(huán)境公益訴訟艱難破冰
2015年12月29日，遼寧大連市人民檢察院對外發(fā)布消息稱，曾引起社會廣泛關注，由大連市人民檢察院支持起訴的中國東北地區(qū)首起環(huán)境污染民事訴訟案，經大連市中級人民法院調解結案。涉案企業(yè)中日合資大連日牽電機有限公司將拿出200萬元賠償金，用于修復環(huán)境等各項費用支出。
2015年2月，大連市檢察院與大連市環(huán)保局進行工作溝通過程中，發(fā)現大連日牽公司未經環(huán)保審批，私自投產鐵箱制造項目。該項目產生的廢水屬于《國家危險廢物名錄》列明的危險廢物，屬法律規(guī)定的有毒物質，對周邊環(huán)境資源造成嚴重且不可逆的污染損害。
大連市檢察院會同大連市環(huán)保局監(jiān)察支隊對違法排污企業(yè)實地進行勘查，走訪多家單位，調取相關資料，搜集確認其違法排污事實及證據。同時，大連市檢察院咨詢環(huán)保界專家，對企業(yè)的排污事實定量、破壞環(huán)境嚴重程度、修復生態(tài)環(huán)境費用計算方式進行詳盡考證，確立提起民事訴訟的理論基礎和計算依據。
6月4日，大連市檢察院決定，對大連市環(huán)保志愿者協會起訴大連日牽公司涉嫌違法排放有毒物質并向其索賠用于修復環(huán)境相關費用共計722萬余元的訴訟請求給予支持。
大連市中級人民法院民一庭庭長楊學超說，12月24日，大連市中級人民法院下發(fā)民事調解書，污染企業(yè)賠償200萬元用于支付修復環(huán)境等費用，先期100萬元賠償款已支付到位。
當地法院、檢察院相關部門負責人表示，該案不僅震懾和懲治了環(huán)境違法行為，也向仍在以污染環(huán)境為代價、只謀求經濟效益的企業(yè)敲響了警鐘。
早在6個月前，中國東北地區(qū)索賠額最大的環(huán)境公益訴訟——大連市環(huán)保志愿者協會狀告中石油“7·16”特大火災事故，以庭前和解形式結束。中石油出資2億元用于海洋修復和保護，大連環(huán)保志愿者協會不再上訴。
雖然與索賠的6.45億元有差距，但大連環(huán)保志愿者協會會長楊白新表示，這是一個可以接受的結果。“相對于具體的賠償金額，我們更注重的是對公眾環(huán)境法治意識的啟蒙，總體看我們達到了這個目標。”
近年來，隨著中國經濟快速增長，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益凸顯，但作為保護環(huán)境的重要武器——環(huán)境公益訴訟，卻因法律上的訴訟主體限制難以發(fā)揮應有的作用。
為充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，今年年初正式生效的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》，將連續(xù)從事環(huán)境保護公益活動五年以上且無違法記錄的社會組織納入環(huán)境公益訴訟主體。
“全國范圍符合新環(huán)保法公益訴訟主體要求的民間組織有數百家，這對于推動環(huán)境公益訴訟有非常大的幫助。”中國民間環(huán)保組織自然之友總干事張伯駒說。
中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會公益部部長王文勇介紹，新環(huán)保法實施后，基金會一直在做各方面的準備工作，包括理論研究和實地調查，目前已在內蒙古、山東和福建等地針對近年來的重大環(huán)境污染事件提起訴訟。
“我們做環(huán)境公益訴訟不僅是為了喚起公眾的環(huán)保意識，也為了增加污染者的違法成本。”王文勇說，“現在通過公益訴訟能大大提高破壞環(huán)境的成本，從而對潛在的違法者形成威懾，為實現綠色發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。”
張伯駒認為，今年以來，盡管環(huán)境公益訴訟在全國范圍已出現良好發(fā)展勢頭，但想讓這種方式成為防止環(huán)境污染的常規(guī)武器還有很長的路要走。
張伯駒說：“具體說就是環(huán)境公益訴訟打擊的是違法行為，法律規(guī)定是環(huán)保和發(fā)展的紅線，只要違法，就既不利于環(huán)保也不利于發(fā)展。”
除此之外，政府對環(huán)境公益訴訟的支持力度仍待加強，訴訟取證成本高、難度大，法院審判及執(zhí)行困難等問題都影響著環(huán)境公益訴訟在中國的發(fā)展。
但楊白新對環(huán)境公益訴訟的未來仍充滿信心。“中共十八屆五中全會提出綠色發(fā)展的理念。我們相信，未來會有越來越多的人投入到這項事業(yè)之中，綠色低碳的生產生活方式是人類的共同追求。”(據新華網)
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