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2016-02-23 來源 :公益時報??作者 : 菅宇正 王會賢
2016年勢必將在中國慈善事業(yè)進程中為大眾留下特殊的記憶，因為我國慈善行業(yè)的首部基本法律，將提請今年召開的十二屆全國人大第四次會議審議。經(jīng)歷十年醞釀的慈善法，有望在今年順利落地。
去年底，《中華人民共和國慈善法(草案)》首次提請全國人大常委會審議并公開征集公眾意見。草案就中國慈善事業(yè)中的關(guān)鍵性問題做出了回應(yīng)，但也引發(fā)了一些爭議，尤其是“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”這一條款被廣泛解讀為“個人不得通過互聯(lián)網(wǎng)募捐”，而慈善法對慈善稅收優(yōu)惠、慈善信托等事務(wù)的規(guī)定同樣是關(guān)注的焦點。眼下，“兩會”即將召開，慈善法必將成為其中熱點議題。
《公益時報》記者有幸參與了最近幾次相關(guān)的國際研討會，現(xiàn)挑選英國、美國和日本這三個有代表性的國家，將其慈善法規(guī)特點及其制定過程進行分享，希望能在慈善法再次引來討論高潮之際，能對業(yè)界有所參考。
英國：慈善靠法律，更靠自律
英國是為數(shù)不多的用統(tǒng)一法律來管理慈善活動的國家
作為全世界最早出臺慈善法的國家，英國的慈善法設(shè)立距今已有415年的歷史。在這漫長的過程中，英國慈善法經(jīng)歷了無數(shù)爭議和修訂。2016年1月27日，英國慈善委員會國際合作處負責(zé)人肯尼思·迪布爾(Kenneth Dibble)在英國駐華使館主辦的“中英慈善法專題研討會”上講述了英國慈善法的進程，以及目前英國慈善領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀。
英國慈善事業(yè)現(xiàn)狀
隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，英國慈善領(lǐng)域也面對著許多新問題?？夏崴?middot;迪布爾在比較中針對中英兩國共同存在的問題，介紹了英國的應(yīng)對措施。
籌款方面，肯尼思·迪布爾表示英國目前存在職業(yè)募捐人的商業(yè)性機構(gòu)，他們作為專業(yè)的籌款團隊，可以通過與慈善組織簽訂協(xié)議，代替慈善組織進行募捐活動。他們并不等同于中國慈善組織內(nèi)部的籌資團隊，而是完全獨立的商業(yè)機構(gòu)，在相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)，職業(yè)募捐人會與慈善組織以協(xié)議形式簽訂募款回報，并將此協(xié)議向公眾公開。
募捐管理方面，肯尼思·迪布爾表示英國也有統(tǒng)一的公開募捐證書審核以及地方募捐活動審批，但都是對慈善組織籌備募捐活動進行監(jiān)管，而一旦慈善組織具有募捐資格后，對于在募捐過程中如何實際操作，基本都是靠自律，無論是慈善組織自己進行募捐，或者交由職業(yè)募捐人進行代為募款，并沒有法律進行約束。
與此同時，英國有三個非政府性機構(gòu)致力于行業(yè)自律。第一個是募捐標準委員會，職能是監(jiān)測并評判公眾投訴，同時協(xié)同慈善部門提高募捐行為標準;第二個是募捐協(xié)會，即由職業(yè)募捐人組成的協(xié)會，主要是編寫并出版募捐行為準則，同時對募捐標準委員會作出的評判進行評估;第三個是公開募捐監(jiān)管協(xié)會，主要是對公共場所募捐及上門募捐進行監(jiān)管。但作為非官方組織，他們本身沒有具備法律效力的監(jiān)管權(quán)利。
慈善信托在英國已經(jīng)走過了將近100年的歷史，2000年出臺了《信托人投資及行業(yè)保護法》，對于慈善受托人的投資模式不再進行限制，給予足夠信任，讓慈善資產(chǎn)逐漸升值。
網(wǎng)絡(luò)募捐方面，肯尼思·迪布爾表示，目前英國的慈善法以及慈善委員會對于利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)募捐活動并沒有任何法律規(guī)定，而對于發(fā)起網(wǎng)絡(luò)募捐的主體資格也沒有任何限制。
五百年立法演變
英國慈善領(lǐng)域目前保持的狀況與英國的慈善立法具有極大的關(guān)系，其應(yīng)對措施也是經(jīng)過了歷史的發(fā)展不斷演變。
作為老牌資本主義國家，16世紀的英國無論在經(jīng)濟發(fā)展、政治制度及文化思想方面均發(fā)生了巨大而深刻的變化，在資本原始積累過程中社會矛盾日益突出，大量慈善組織和公益團體隨之涌現(xiàn)，1601年英國出臺了世界上第一部規(guī)范慈善事業(yè)的法律《慈善用途法》(又稱《伊麗莎白一世法》)。
這部法律開創(chuàng)性的意義就在于第一次在法律中明確了慈善事業(yè)的主要范圍，列舉了公益慈善行為。雖然沒有精確概述，但是它卻開創(chuàng)性地勾勒出了慈善活動的框架。
如果說1601年的慈善法對慈善事業(yè)描述較為籠統(tǒng)，那么此后在1891年，英國議會上院審議“特殊用途所得稅專員帕姆薩爾”一案中，麥克納坦爵士對于英國慈善事業(yè)做了簡明扼要的歸納，他根據(jù)1601年慈善法的規(guī)定，提出了四大慈善事業(yè)目的：一、扶貧濟困;二、推動教育進步;三、促進宗教發(fā)展;四、任何惠及社區(qū)的其他目的。
這一新概念的提出，既形象地為公眾描述了慈善事業(yè)是什么，又豐富了慈善事業(yè)的內(nèi)涵。此后很長一段時間，人們更多地采用這一概念。
經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)，英國進入后工業(yè)時代，為了緩解財富集中于少數(shù)人手中而導(dǎo)致的社會矛盾，英國建立了一整套社會福利制度，民間的社會慈善事業(yè)也得到了長足發(fā)展，且涉及領(lǐng)域越來越廣，慈善組織與其他非營利組織逐漸成為了獨立于政府和企業(yè)之外的第三部門，并得到了社會的廣泛認可。
隨著慈善組織活動領(lǐng)域擴大，深入普通民眾的日常生活并得到深刻認同后，英國慈善事業(yè)迎來快速發(fā)展期，1954年英國制定《慈善信托法》和《娛樂慈善法》等法律法規(guī)，此后，相繼于1960年、1962年、1993年對慈善法進行修訂，但這三次的修訂只是在原有慈善法的基礎(chǔ)上新增一些規(guī)定或做補充，沒有太多革命性的改變。
進入21世紀后，英國政府和議會認識到，現(xiàn)行的慈善法已經(jīng)無法應(yīng)對英國民間慈善組織迅速發(fā)展的局面，無法成為有效管理，保護和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法律依據(jù)，因此從2001年7月開始，布萊爾政府開始對1993年修訂的慈善法進行再次修訂。在公開透明的原則下，2006年，最新的慈善法公布，在多方面實現(xiàn)了大膽的改革創(chuàng)新，于2011年進行小范圍修訂后一直沿用至今。
最新慈善法的創(chuàng)新
2006年公布的慈善法具有不少創(chuàng)新之處，十分值得中國慈善界借鑒。
第一，首次對慈善進行法律定義，只有那些為公眾利益服務(wù)的具備慈善目的的事業(yè)才能被認可為民間公益性事業(yè)。
第二，重新規(guī)定慈善組織注冊條件。2006年新修訂的慈善法規(guī)定：年收入在5000英鎊以下的慈善組織，可免于注冊，并要對分布廣泛的小型慈善組織幫助和扶持。而對于之前具有豁免的慈善組織，年收入超過10萬英鎊，且相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)不存在，則必須在慈善委員會履行注冊手續(xù)。
第三，首次明確慈善委員會的法律地位。慈善委員會成立于1853年，雖一直作為官方對民間慈善組織的監(jiān)管機構(gòu)，但是始終沒有明確的法律地位。2006年修訂的慈善法規(guī)定首次明確了慈善委員會的法律地位，該委員會獨立于政府運作，最終向英國議會負責(zé)。相應(yīng)政府部門只具有知情權(quán)而已。
慈善委員會具有四項職能：對符合條件的慈善組織進行登記注冊;對在慈善委員會登記或者沒有登記需要幫助的慈善組織提供信息、技術(shù)、法律政策咨詢等方面的支持;對在慈善委員會登記的慈善組織按照不同規(guī)模進行相應(yīng)的監(jiān)管;對在管理或公共資源上有違反法律嫌疑的慈善組織進行調(diào)查。
第四，慈善委員會選擇性監(jiān)管。慈善委員會對于年收入在5000英鎊以下的小慈善組織，并不予以注冊登記，也就沒有年度審查或監(jiān)管，只有在接到對此類組織的違法投訴時，才會對其進行監(jiān)管;年收入在5000英鎊及以上的慈善組織需要進行注冊登記，并每年提交年度報告，包括財務(wù)及活動明晰;而年收入在1000萬英鎊以上的慈善組織，是慈善委員會監(jiān)管的重點，不僅要注冊登記，進行詳細的年度檢查，慈善委員會還可以隨時對其進行了解，甚至到組織中進行訪問。一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，可以聯(lián)通議會及警方對其財務(wù)進行凍結(jié)，免除慈善受托人職務(wù)，甚至將該慈善組織交由委員會認定的其他慈善組織接管。
美國：法律與媒體監(jiān)管雙全
稅收優(yōu)惠政策和捐贈維系著美國非營利組織的命脈
美國慈善的開端不得不也從英國說起，因為英國1601年《慈善用途法》的頒布對美國產(chǎn)生了重大的影響，英國清教徒把這部法律的理念帶到了北美大陸。1790年，本杰明·富蘭克林在遺囑中設(shè)立了兩項慈善信托基金用于“促進人類幸福”和“提高普遍的知識水平”，成為北美慈善歷史的正式開端。自20世紀以來，美國產(chǎn)生了一批偉大的基金會，如洛克菲勒基金會、卡耐基基金會與福特基金會等，直到今天，這些“非政府的、非營利的、自有資金并自設(shè)董事會管理工作規(guī)劃的組織”在全球的文明進程和消除貧困、預(yù)防疾病中都發(fā)揮著重要作用。
受免稅資格制約的基金會
這些被視作上個世紀美國社會漸進改良的三大力量之一的組織，究竟如何保證自體在良性的道路上運轉(zhuǎn)，而不致誤入歧途?
在美國，對基金會實施監(jiān)管是兩個部門：其一是各州的司法部門，另一個則是美國國內(nèi)稅務(wù)局(IRS)。
其實，在美國注冊基金會如同注冊公司一般，只要是在法律范圍內(nèi)，以公益為目的，誰都可以注冊設(shè)立基金會，十分簡單。但監(jiān)管部門最容易控制基金會之處在于基金會的一個天然訴求，便是免稅資格，即符合《美國國內(nèi)稅收法》501(c)條款，享受稅收減免。
因此，為防止基金會以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈，各私營基金會每年都要填寫并上報統(tǒng)一制定的990-PF表，詳細匯報經(jīng)費來源和支出情況等內(nèi)容，其中甚至包括基金會最高席位的5名領(lǐng)導(dǎo)人的全年收入。國內(nèi)收入局會嚴查基金會的免稅申請，并對其財務(wù)狀況進行抽查和突擊檢查，如經(jīng)查實有問題，則取消其免稅資格。
由于私營基金會管理上的不透明性，美國法律對于其要求不僅是“嚴格”，而且是完全禁止任何形式的關(guān)聯(lián)交易，國內(nèi)收入局對此進行了詳細的規(guī)定。例如，某私營基金會剛成立時條件困難，希望使用理事會成員的房屋作為辦公場所，但是法律規(guī)定私營基金會不允許支付租金，即只能免費使用，否則將構(gòu)成關(guān)聯(lián)交易。此外，基金會還必須向社會公開財務(wù)狀況和活動情況，任何人都有權(quán)查看基金會的原始申請文件及990表等資料。
但是，美國的非營利組織數(shù)量龐大，無論是國稅局還是州司法部門都不可能全面顧及，所以大量的監(jiān)督，是靠公眾和新聞媒體?；旧厦總€基金會都將年度財務(wù)情況上網(wǎng)供公眾查詢。正是由于這種社會輿論和大眾傳媒所形成的監(jiān)督機制，促使了基金會的所有活動趨于規(guī)范，而每年因為傳媒曝光而垮掉的基金會也不在少數(shù)。
比如1992年時，美國《紐約時報》等幾家媒體陸續(xù)揭露轟動全美的美國聯(lián)合勸募會主席阿爾莫尼自占捐款事件和新紀元基金會行騙事件，迅速導(dǎo)致了這兩家規(guī)模很大的基金會的垮臺，并使美國慈善事業(yè)陷入了相當長一段時間的公眾募捐低潮。
2013年時，CNN與《坦帕灣時報》聯(lián)手調(diào)查一年，通過查閱各州及聯(lián)邦記錄，圈定了將近6000家選擇營利性招商公司來募集捐贈資金的慈善基金，并對各家機構(gòu)在過去十年中的管理費用所占比例進行計算，選出了其中最糟糕的50家予以公布，警示世人。
的確，社會選擇所營造的公眾評估和監(jiān)督機制，往往比法條更具約束力。一個美國基金會的社會名聲如果臭了，根本都不用政府出手，自己就只有打包回家的份了。
正因此，基金會組織基于改進工作和聯(lián)合自保的考慮，各類行業(yè)組織也隨之產(chǎn)生。比如1954年正式成立的基金會理事會(Council of Foundation)、民間自發(fā)成立的基金會評估機構(gòu)“美國慈善信息局”(NCIB)，都是為促進信息公開，加強自律而形成的行業(yè)組織。
更有意思的是基金會中心(Foundation Center)，其建立初衷是：冷戰(zhàn)時，一些國會議員懷疑部分基金會支持反美活動，要求其負責(zé)人去華盛頓作證?；饡撠?zé)人認為有必要讓公眾對公益慈善有更加透明的了解，因此建立該中心。如今這個中心的主要工作是，獲取各基金會填寫的990表，并整理數(shù)據(jù)后予以公布。
成熟的慈善環(huán)境
美國的慈善管理整體上較為松散，其管理模式有以下幾個特點：一是注冊管理模式較為松散。美國的慈善組織并非一定要注冊才能成立，但如果要想獲得免稅資格，則必須進行備案，而當非營利性的慈善組織想要得到政府部門的資金支持時，其便需要進行注冊。盡管如此，美國慈善組織的注冊過程也并不十分嚴格，其運營執(zhí)照不需要向政府報批，而政府也不得以職權(quán)來干擾慈善組織的正常管理或干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)，這給予了慈善組織較大的獨立空間。
二是政府制定了優(yōu)惠的稅收政策來刺激民間力量參與慈善事業(yè)。美國的稅法規(guī)定，在一個納稅年度內(nèi)，企業(yè)向公益性社會團體捐贈，其捐贈前扣除額不得超過應(yīng)納稅額10%，個人慈善捐助款的扣除額不得超過該捐贈人調(diào)整后所得的50%。這樣的優(yōu)惠稅收政策刺激了法人、自然人積極進行慈善捐贈。
三是規(guī)范成熟的行業(yè)管理。20世紀后半期，美國就出現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會組織和公益組織，這些組織的出現(xiàn)一方面能夠研究慈善組織的發(fā)展走向，維護慈善組織的利益，另一方面其也能制定行業(yè)發(fā)展規(guī)范，加強組織之間的溝通合作。而美國政府則很少介入這些組織的內(nèi)部管理，給予其較大的獨立性，對其采取一種松散的管理態(tài)度。
四是美國對慈善組織已經(jīng)建立起較為嚴密的監(jiān)督和評估機構(gòu)。美國不僅存在著大量的民間慈善組織，還存在著大量的針對眾多慈善組織而產(chǎn)生的民間監(jiān)督機構(gòu)，例如美國慈善事業(yè)商務(wù)局、信息局等，其主要就是對非營利性組織進行監(jiān)督，而且其監(jiān)督評估報告得到了大多數(shù)民眾的信任。美國民眾往往參考這些評估報告來判斷慈善組織運行的好壞，并以此來決定其捐贈方向。
日本：分散立法，募捐環(huán)境寬松
在日本，幾乎所有個人和組織都可以發(fā)起募捐
在此前北師大中國公益研究院舉辦的一次“中日慈善立法研討會”上，日本公益法人協(xié)會理事長太田達男介紹了日本慈善領(lǐng)域立法的重大改革，他說：“2008年，日本公益法人制度有了根本性的改變。這次改革誕生了公益認定制度，同時還誕生了非營利法人法中的一支，也就是一般法人制度，關(guān)于這些組織形態(tài)的稅制也得到了明顯改善，這是這次改革的明顯特征。”
從審批制到認定制
作為曾經(jīng)參與2008年日本公益法人制度修改和制定的委員之一，日本學(xué)習(xí)院大學(xué)法學(xué)院教授、東京大學(xué)名譽教授能見善久這樣解釋日本當前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用準則主義，只要滿足法律規(guī)定的要求就可以登記成立一般法人。公益法人首先要獲得一般法人資格，在此基礎(chǔ)上再獲得公益認定，才能成為公益法人。
“公益法人、公益財團的認定我們頒布了新的公益認定法，一般法人又成立的一般法人法。我們還有一個叫做一般法人、一般財團、一般社團相關(guān)的法人完善的法律，叫做完善法。相關(guān)的3個法律在2008年開始正式實施，這是民法實施110年以來的大的改革。”日本內(nèi)閣府公益法人行政準備室(公益法人認定委員會)代理主席雨宮孝子強調(diào)。
在此之前，日本沿用的還是1896年民法中規(guī)定的公益法人制度，110年的時間顯然已經(jīng)相當久遠。新制度與以前的首要區(qū)別，就是由公益認定取代了主管部門審批。能見善久表示，審批從行政法上來說是賦予了行政部門裁量權(quán)，量裁權(quán)意味著即便各條件符合，行政部門考慮到各種問題也可以不予通過審批，比如東京的一個醫(yī)生團體想成立公益法人，但相關(guān)主管部門以本地區(qū)已存在一個醫(yī)生團體為理由沒有審批通過，這起案件最后上訴到了日本最高法院。新的公益法人制度中雖然列出了很多的條件，但是只要能夠符合這些條件就必須賦予它公益法人的資格。由得到主管部門委托的國家或地方公益認定委員會進行審查，審查的結(jié)果由內(nèi)閣總理大臣或者督道府縣的省長、市長進行認定。
對于這一改變，長期做公益實務(wù)的太田達男最有感觸，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，擺脫官僚的控制，尊重團體自治，由事前限制到事后監(jiān)管，入口就變得非常寬。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?據(jù)雨宮孝子介紹，一般法人可以從事各種事業(yè)，但是如果你要獲得公益認定就需要符合規(guī)定的各種公益事業(yè)要求。比如，財務(wù)方面公益目的占預(yù)算的比重必須占到50%以上;具備從事公益目的事業(yè)所必須的經(jīng)濟管理基礎(chǔ)和技術(shù)能力，內(nèi)閣府為此制定了細則;不能給社員、理事或者是法人的相關(guān)人員提供特殊利益;資金達到一定標準時應(yīng)設(shè)置會計監(jiān)查人;等等。
通過公益性認定之后就可以自動地享受稅務(wù)方面的優(yōu)惠待遇，收益部分是不納稅的，捐款也可以獲得捐款扣除的優(yōu)惠措施。這也將稅收優(yōu)惠資格的認定從稅務(wù)部門剝離了出來。
關(guān)于沒有法人資格的社團和財團，能見善久表示，在日本，沒有法人資格也可以開展社會活動，不受監(jiān)督限制，但是沒有任何稅收的優(yōu)惠，在民事訴訟上不具有原告被告資格，也有其他諸多不便。
認定委員會的工作流程
廢除主管部門的許可制度后，取而代之的內(nèi)閣府公益認定委員會由7名成員組成，這7位當中包括法律專業(yè)人士、注冊會計師、學(xué)者等，其中3位是專職人員。另外在地方政府各個督道府縣還有類似的公益認定機構(gòu)，一般是5個人組成的審議會，最少也有3人的，由他們來負責(zé)審批，審批之后由督道府縣的知事來進行公益性認定。
另外，政府可以撤銷法人資格。在審查發(fā)現(xiàn)問題后，“我們會設(shè)定必要的期限，首先發(fā)出勸告要求該法人進行改正，這個信息是公開的。勸告發(fā)出的過程是認定委員會對政府部門提出這個法人有問題，你要發(fā)出勸告的命令，或者是行政部門去咨詢了認定委員會以后再做出決定。勸告還不行的話我們再發(fā)出責(zé)令改正的命令，如果還不行我們再去撤銷，就是這樣一個流程。”雨宮孝子說。
新制度2008年12月1日執(zhí)行，有5年的過渡期。舊制度下的24000多個法人，可以申請公益財團法人的變更，或者申請繼續(xù)成為一般法人。成為一般法人是11679個法人組織，成為公益法人的是9540個，還有426個法人沒有進行申請，被視為解散。
雨宮孝子表示，在日本，公益法人的人數(shù)比在證券公司工作的人數(shù)還多。“這是一個非常大的領(lǐng)域，但是在社會上的認知度并不是那么高，也讓我們覺得遺憾。”
來到研討會的還有一位日本地方委員會代表，埼玉縣公益法人委員會會長大貫正男，他表示，如果公益法人的活動范圍超過兩個都道府縣的話，是由內(nèi)閣府來審查，只在一個地方活動，是由地方政府來進行審查。他所在的這個委員會中的5個成員包括會計師、律師、稅務(wù)工作者、大學(xué)老師，他本人則是資深公益人士，5人全部是兼職。
在事務(wù)處理方面，埼玉縣采用的是一種分散管理的方式，即法人所從事的事業(yè)與他密切相關(guān)的事務(wù)仍由主管科、業(yè)務(wù)科來負責(zé)，比如說醫(yī)療方面有醫(yī)療科，但是最終要由文書科進行總的事務(wù)性的綜合調(diào)查。
寬松的募捐環(huán)境
對于日本的募捐制度，在日本同志社大學(xué)研究院讀博士的中國留學(xué)生俞祖成介紹：“目前根據(jù)我查到的資料來看，日本國家層面并沒有直接與募捐相關(guān)的法規(guī)，它和英國一樣采取非常寬松的態(tài)度，幾乎所有個人和組織都可以開展募捐活動。”日本有個日本募捐協(xié)會，每年都會出版一些它的白皮書，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技術(shù)、募捐的最新動態(tài)等等。當然有些若干特殊組織需要得到主管部門的許可，比如說公益法人具有一些若干制約，你不能亂做這些事情，不然會影響公益法人的信譽。社會福祉法人進行募捐之前需要得到主管部門的許可，相關(guān)法律條文有規(guī)定。此外不管是公益組織、個人要使用公共場所進行募捐都要事先得到警察部門的許可。
雖然國家層面沒有出臺募捐法規(guī)，但是日本是實施中央集權(quán)下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出臺過相關(guān)的條例。隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟迅速騰飛、經(jīng)濟水平的發(fā)展、國民素質(zhì)的提高，以及憲政的嚴格執(zhí)行，募捐規(guī)制法規(guī)陸續(xù)被廢止或者是司法化。“根據(jù)我最新查到的資料，目前日本僅有11個地方還存在所謂的社會募捐規(guī)制條例，不過這些規(guī)模都非常小。”俞祖成說，“取而代之的不是規(guī)制，而是鼓勵市民捐贈。”
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