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2015-11-10 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王會賢
11月5日，北師大中國公益研究院在京師大廈三層第一會議室召開《慈善法(草案)》專家研討會。
10月30日，《中華人民共和國慈善法(草案)》首次提請全國人大常委會審議。10月31日，草案全文在中國人大網(wǎng)公開，面向社會公開征求意見。
這是我國首部慈善領(lǐng)域的專門法律，對于推動(dòng)我國慈善事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。草案一經(jīng)公布便引起社會各界熱議。
多場研討會迅速展開，公益慈善行業(yè)、學(xué)界、法律界人士紛紛從不同角度對草案進(jìn)行解讀，并提出修改建議。
本報(bào)將這些來自不同領(lǐng)域、不同場合的意見進(jìn)行了匯總，力圖為讀者朋友呈現(xiàn)出多角度、多元化的解讀場景。
11月5日，由北師大中國公益研究院主辦的《慈善法(草案)》專家研討會在京舉行。
中國公益研究院助理院長章高榮首先介紹了《慈善法》草案起草的立法背景。他認(rèn)為，草案確定的慈善組織直接登記制度、對管理成本限制可依約定突破、慈善組織運(yùn)行兩年后向民政部門申請獲得公募資格等問題相較于現(xiàn)有制度都有很大進(jìn)步。但他同時(shí)表示，目前仍存在一些值得探討的問題：
第一，慈善組織的門檻已經(jīng)降低，但后續(xù)的配套措施不足，包括稅收待遇和募捐方面;第二，慈善信托的制度設(shè)置很寬松，會不會導(dǎo)致慈善信托的名義被濫用;第三，對于募捐的區(qū)域限制、網(wǎng)絡(luò)募捐的注冊層級限制以及對個(gè)人公開募捐的限制是否合理。
專家認(rèn)為，此次《慈善法》的立法過程是中國開門立法的典范，現(xiàn)有的草案內(nèi)容反映了之前起草論證過程中提到的一些建議，慈善組織準(zhǔn)入條件、募捐資格和信息公開等相關(guān)規(guī)定也有了很大的進(jìn)步，草案對社會實(shí)踐中出現(xiàn)的問題也有所回應(yīng)。而相關(guān)問題所引發(fā)的討論也對普及慈善產(chǎn)生了積極影響。
但也有專家表示，法律條文的表述中還有很多模糊不清的地方，比如草案中出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)社區(qū)組織”等一些法律概念并沒有清晰界定。此外草案還有一些前后條文不一致的地方，如第25條將慈善募捐界定為慈善組織進(jìn)行的活動(dòng)，但后面又對個(gè)人的募捐行為進(jìn)行規(guī)定，而類似“投資方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)構(gòu)組成人員三分之二以上同意”在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性。
對于目前各方討論較多的公募權(quán)問題，大部分專家認(rèn)為對慈善組織公開募捐的權(quán)利不應(yīng)該進(jìn)行地域上的限制，應(yīng)該有市場競爭的思維，有能力募到款項(xiàng)的組織就應(yīng)該允許其募捐，對網(wǎng)絡(luò)募捐的限制也落后于現(xiàn)實(shí)。
對于慈善募捐的受益人是否需要限定為不特定的人，一些專家認(rèn)為應(yīng)該考慮中國的現(xiàn)實(shí)，將為特定人發(fā)起的募捐也納入到慈善募捐的范疇。專家表示，慈善組織應(yīng)該具有公益性，為公共利益服務(wù)、符合公益性的才享有慈善冠名權(quán)、公募權(quán)和稅收優(yōu)惠。對于慈善法能否禁止個(gè)人公開募捐，多數(shù)專家認(rèn)為慈善法不應(yīng)過多地介入私人領(lǐng)域，不應(yīng)因?yàn)榇嬖趥€(gè)別的欺詐行為就一律禁止個(gè)人募捐。
對于慈善組織普遍關(guān)心的稅收減免問題，與會專家也討論了在稅收法定原則下，《慈善法》如何更好地明確慈善組織享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利。多數(shù)專家認(rèn)為，慈善組織的稅收待遇問題應(yīng)由稅法統(tǒng)一規(guī)定，但相關(guān)制度在制定過程中不應(yīng)僅由財(cái)政和稅務(wù)部門主導(dǎo)，《慈善法》對慈善組織享受稅收優(yōu)惠待遇的權(quán)利應(yīng)該更加明確。
對于實(shí)踐中很多慈善組織難以領(lǐng)取公益事業(yè)捐贈(zèng)票據(jù)的問題，法學(xué)專家表示，法律不僅需要明確慈善組織開具捐贈(zèng)票據(jù)的義務(wù)，也需要明確規(guī)定其領(lǐng)取捐贈(zèng)票據(jù)的權(quán)利，從而為慈善組織提供主張?jiān)擁?xiàng)權(quán)利的依據(jù)。
目前，社會上關(guān)于該草案最大的爭議點(diǎn)在于第三十一條“禁止個(gè)人公開募捐”。有觀點(diǎn)認(rèn)為這一條款剝奪了個(gè)人自救的權(quán)利，但也有人認(rèn)為個(gè)人自救的公募不屬于慈善募捐，因而并不受慈善法管轄。
對此，中國公益研究院慈善法律中心副主任黎穎露撰文稱，該爭議主要源于草案中未予以清晰界定的“慈善募捐”的概念，即是否必須以“不特定人”受益為目的。她認(rèn)為，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，比如英國和美國都在法律中明確提到只有以不特定受益人為目標(biāo)才能被認(rèn)定為慈善募捐，而有特定受益人只能被認(rèn)定為普通贈(zèng)與。按此標(biāo)準(zhǔn)，慈善募捐自然是以不特定人的利益開展的募捐，個(gè)人自救顯然不在其列。
11月6日下午，清華大學(xué)公益慈善研究院召集了三十余位專家學(xué)者、公益從業(yè)者、立法工作者，對《慈善法》草案進(jìn)行研討。
研討會上，來自學(xué)界的多位專家對草案予以了肯定。清華大學(xué)公益慈善研究院院長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO所所長王名表示：“此前希望達(dá)到的三個(gè)要求：解決問題、有戰(zhàn)略高度、整體上為其他立法留有余地，基本上都實(shí)現(xiàn)了。”
北京大學(xué)非營利組織法研究中心執(zhí)行主任金錦萍也認(rèn)為草案亮點(diǎn)頗多，回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要和公眾期待。
此外，來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會內(nèi)務(wù)室的杜榕回應(yīng)了對第三十一條關(guān)于個(gè)人募捐的爭議條文。杜榕認(rèn)為這一條其實(shí)是限制了個(gè)人進(jìn)行公開的公益募捐。沒有法人形式的情況下，公開向社會做公益募捐，無法區(qū)分財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，使用也完全靠一個(gè)人的良心，而不是制度。但個(gè)人的求助行為不在此列，是不受限定的。
多個(gè)問題待討論
■學(xué)界
聲音>>>
北京師范大學(xué)中國公益研究院助理院長章高榮
總體來講草案有很大的進(jìn)步，比如，慈善組織登記的門檻已經(jīng)降低，只要符合7個(gè)條件就可以，而且取消了業(yè)務(wù)主管。第二個(gè)進(jìn)步之處是支出比例上，包括行政支出等。此外放開公募也是很大的進(jìn)步，公募現(xiàn)在存在的爭議是兩年時(shí)限的問題，現(xiàn)在基本上只要滿足兩年的條件就沒有任何門檻。而草案突出的亮點(diǎn)是慈善信托這一塊，其比預(yù)想的發(fā)展更快，這跟稅收優(yōu)惠也有很大的關(guān)系。
《慈善法》草案的進(jìn)步處雖然不容置疑，但還有幾個(gè)問題。
第一，進(jìn)入慈善行業(yè)的門檻很低，但后續(xù)匹配措施不足，包括稅收和募捐等方面。有些方面對慈善組織的要求反而比較寬松，比如資產(chǎn)管理、支出比例等。
第二，慈善信托。因?yàn)榇壬菩磐鞋F(xiàn)在不被協(xié)議約束，只要想做就可以做，可能會導(dǎo)致慈善信托的名義被濫用，進(jìn)而導(dǎo)致慈善信托喪失合法性。
第三，是募捐。比如兩年時(shí)限的問題，很多機(jī)構(gòu)在注冊時(shí)就希望獲得這個(gè)資格。而且對募捐進(jìn)行區(qū)域限制會導(dǎo)致很多機(jī)構(gòu)都想在省級層面或者國家層面進(jìn)行注冊，這與現(xiàn)實(shí)是很矛盾的。
關(guān)于網(wǎng)絡(luò)募捐也存在眾多問題：比如個(gè)人能不能網(wǎng)絡(luò)募捐的問題;另外只有省級以上慈善組織才可以公開募捐，不是省級以上的組織只能在民政部門指定的平臺上進(jìn)行募捐，這一點(diǎn)有沒有現(xiàn)實(shí)可操作性?
對省級和非省級組織在立法上進(jìn)行區(qū)別的理由是什么，也是討論的重點(diǎn)。
還有稅收問題，但這個(gè)問題改革的可能性很小，因?yàn)樗信c稅收相關(guān)的內(nèi)容都需要全國人大來定。這對于《慈善法》的制定也很重要。
中國社科院社會政策研究中心副主任楊團(tuán)
各界對慈善法都有需求，因此立法應(yīng)對此進(jìn)行考慮，評判一部法律好不好的標(biāo)準(zhǔn)是它能解決多少實(shí)際問題，能不能回應(yīng)體制的需求。
草案在創(chuàng)新上沒有考慮國際社會的經(jīng)驗(yàn)，對法人的定義非常不清晰，要考慮跟國際接軌。必須打好民法基礎(chǔ)，穩(wěn)固慈善法的地位，這是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)核心問題，跟社會制度相關(guān)，也跟未來中國很多組織的改革相關(guān)。
國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長靳東升
《慈善法》涉及了具體的稅收政策，而稅收問題有專門的法律規(guī)定，草案中雖沒有大的突破，但某些方面也有進(jìn)步，比如稅額的結(jié)轉(zhuǎn)問題、受益人符合條件享受稅收優(yōu)惠等，這些以前并沒有涉及。不過稅收政策在具體落實(shí)和執(zhí)行層面也很復(fù)雜。
做慈善需要良好的社會秩序、較高的公眾道德、明確的法律觀念，而我國還需要一個(gè)逐漸完善的過程。慈善法對相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范，稅收管理上也會方便很多。
另外還存在法一出來就過時(shí)的問題，比如88條提到有關(guān)部門辦理優(yōu)惠手續(xù)，現(xiàn)在已經(jīng)不需要辦理優(yōu)惠手續(xù)了，符合條件就可以享受，所以法律應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。
基本實(shí)現(xiàn)預(yù)期要求
清華大學(xué)公益慈善研究院院長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO所
所長王名
北京大學(xué)非營利組織法研究中心執(zhí)行主任金錦萍
對慈善法的出臺，我們投入了前所未有的熱情。此前希望達(dá)到的三個(gè)要求：解決問題、有戰(zhàn)略高度、整體上為其他立法留有余地，基本上都實(shí)現(xiàn)了。并且有一定的超前性，對之后的立法提出了更高要求。
公益慈善還是慈善，這是一個(gè)大問題?，F(xiàn)在的行文中，有些地方用“慈善”用得比較勉強(qiáng)和尷尬，比如慈善信托、慈善服務(wù)，換成公益好一些，很多組織也會認(rèn)為自己是公益組織，不是慈善組織。兩者當(dāng)然是有區(qū)別的，慈善更強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)，公益更強(qiáng)調(diào)受益。
財(cái)產(chǎn)安排是一個(gè)核心問題，但沒有太多涉及?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》中講的社會公共財(cái)產(chǎn)是更進(jìn)步的：“公益性社會團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會公共財(cái)產(chǎn)，受國家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占。”它是特殊的受保護(hù)財(cái)產(chǎn)。
監(jiān)督管理方面，能否用監(jiān)督和“問責(zé)”或者其他說法，而不是管理。“管理”還是一個(gè)傳統(tǒng)的觀念。
草案亮點(diǎn)頗多，回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要和公眾期待。它是慈善領(lǐng)域的基本法，涵蓋了組織法、行為法、促進(jìn)法等內(nèi)容，并且彌補(bǔ)了原來缺失的募捐、慈善服務(wù)等規(guī)定。在登記制度上有重大突破，慈善募捐方面，給了慈善組織一個(gè)公平獲得募捐資格的機(jī)會，只要是慈善組織滿足條件都可以獲得。
現(xiàn)在草案的慈善組織一章很簡約，沒有具體規(guī)定治理結(jié)構(gòu)。那么應(yīng)該在哪里規(guī)定呢?慈善組織的形態(tài)有很多種，要在一個(gè)大的法律體系中解決，還是在慈善法中增補(bǔ)?
慈善信托不再需要批準(zhǔn)才能成立，而是備案制度，自然人也可以設(shè)立。但是備案制是否合適?據(jù)我了解，大陸法系的公益信托一般不采用備案制。
在慈善服務(wù)中，把志愿服務(wù)和慈善服務(wù)合二為一了，志愿服務(wù)是特殊的，主要是人力資源的供給，慈善服務(wù)是直接提供需求。單獨(dú)規(guī)定會更理想一些。
草案對于慈善財(cái)產(chǎn)沒有專門的規(guī)定，但這是非常重要的，它涉及到投資保值、經(jīng)營性活動(dòng)等等，建議專章規(guī)定。
■行業(yè)
聲音>>>
英國在1601年就推出了類似的慈善法。中國制定慈善法意義重大，其將中國傳統(tǒng)文化中扶貧濟(jì)困的傳統(tǒng)美德以法律形式擴(kuò)散到現(xiàn)代公益事業(yè)，具有里程碑式的意義。
雖然現(xiàn)在的法律文本內(nèi)容比較詳細(xì)，解釋也很緊湊，但仍存在一些問題：
第一，草案用詞不嚴(yán)謹(jǐn)，法律用語不足，不像法律，比如“根據(jù)需要可以……”，應(yīng)避免類似提法。第二，相關(guān)名稱定義不嚴(yán)格，比如公募、私募定義問題。第三，草案規(guī)定志愿者的服務(wù)要簽定協(xié)議以及志愿者的嚴(yán)密性等，這是過去沒有的，這是好現(xiàn)象，但也存在責(zé)任不到位問題。比如第54條說信托文件未規(guī)定的按照國務(wù)院原有關(guān)規(guī)定，有關(guān)規(guī)定是什么，責(zé)任由誰規(guī)定，究竟是按會計(jì)法還是專門制定一個(gè)慈善組織的標(biāo)準(zhǔn)，這是責(zé)任不到位的問題。
第四，監(jiān)管的問題，應(yīng)避免多頭監(jiān)管，因?yàn)槎囝^監(jiān)管會出現(xiàn)誰都監(jiān)管誰都不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。草案提出社會監(jiān)管、輿論和媒體監(jiān)管，但要明確相關(guān)概念，以及政府在監(jiān)管中扮演什么角色。
第五，可操作性問題。不可能操作的盡量不要往里面放，放進(jìn)去以后對未來法律的嚴(yán)肅性有很大影響。
中國國際民間組織合作促進(jìn)會副理事長黃浩明
中國扶貧基金會專職副會長
王行最
應(yīng)促進(jìn)慈善信托的發(fā)展，突出慈善服務(wù)。應(yīng)對信息進(jìn)行適當(dāng)披露，一方面是針對政府的，一方面是針對公益組織的。
關(guān)于募捐資格，我們一直在探討慈善本身是個(gè)民間行為，政府公權(quán)力不應(yīng)該介入的問題，應(yīng)間接地把政府排除在外。不應(yīng)該做行政性區(qū)域性的限制，而應(yīng)該有市場傾向，而且對于網(wǎng)絡(luò)募捐也無法進(jìn)行限定。實(shí)際上，設(shè)立這一限制還是老舊行政思想在作怪。只要有資格、有能力，遵守法律，就可以在全國募捐。因此這一點(diǎn)草案落后于現(xiàn)實(shí)。
另外一個(gè)問題是對受益人和慈善支出要不要規(guī)定。還有關(guān)于慈善組織走出去，不光是稅收的問題，相關(guān)法律都是空白。
中國社會組織促進(jìn)會秘書長助理黃真平
全世界來看，社會工作都是在做慈善事業(yè)，但《慈善法》草案只提了一句，志愿者卻無處不在。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，可能是立法工作人員不了解社會工作，或者目前社會工作發(fā)展程度不足以引起重視。未來趨勢上來看，國家也會對社會工作立法，但在沒有社會工作領(lǐng)域法律的階段，如果在《慈善法》中能有一些鼓勵(lì)性規(guī)定，對行業(yè)發(fā)展和專業(yè)化會很有幫助。
在慈善信托的落地監(jiān)管上，還是應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)有行政部門情況進(jìn)行規(guī)定，否則沒有監(jiān)管主體，容易互相推責(zé)。
聲音>>>
■法律界
青島大學(xué)法學(xué)院教授李芳
《慈善法》應(yīng)當(dāng)為公益慈善法，公益二字是用來界定慈善的，也就是說《慈善法》必須指向公益法。第一章總則部分有非常明確的規(guī)定，慈善組織救助活動(dòng)的范圍已經(jīng)從弱勢救助擴(kuò)展到教科文衛(wèi)體，但它的服務(wù)對象、受益人的是否指向公眾利益，這一點(diǎn)并不明確。這也導(dǎo)致后面各個(gè)章節(jié)出現(xiàn)了相互矛盾的規(guī)定。所以，《慈善法》目前最重要的任務(wù)就是解決定位問題，定位準(zhǔn)確很多具體的問題、具體的矛盾都會迎刃而解。
《慈善法》應(yīng)當(dāng)賦予慈善組織五項(xiàng)權(quán)利：一、冠名權(quán)，以慈善法為依據(jù)，具有公益性才可以享有。二、公募權(quán)，慈善組織應(yīng)該享有公募權(quán)，指向公眾利益才能擁有公募的權(quán)利。三、免稅權(quán)，因?yàn)槭翘峁┕卜?wù)，所以應(yīng)該享有免稅權(quán)，至少要賦予其申請免稅的權(quán)利，這一點(diǎn)法條并不明確。四、申請領(lǐng)取捐贈(zèng)發(fā)票的權(quán)利，慈善組織有權(quán)向稅務(wù)部門申請領(lǐng)取正規(guī)的捐贈(zèng)發(fā)票，不給的話可以申訴。五、政府優(yōu)先購買的權(quán)利，因?yàn)槠渥陨淼墓嫘再|(zhì)，公益性組織具有優(yōu)先接受購買服務(wù)的權(quán)利。
中國社科院法治所鄧麗
草案對關(guān)聯(lián)交易有所放開，立場是好的，但是不是放太開了?還需要斟酌尺度。
第八條和一百一十四條，共同構(gòu)成慈善組織準(zhǔn)入制度構(gòu)建，是一種突破，但突破還不夠徹底。是否可以加入備案制度，納入更多組織?慈善服務(wù)體系理得不夠成熟，稍顯混亂。
北京師范大學(xué)法學(xué)院講師馬劍銀
草案有進(jìn)步但也有倒退，比如把募捐放在了捐贈(zèng)前面，這是完全違反邏輯的——很顯然捐贈(zèng)的范圍要比募捐廣，先有捐贈(zèng)再有募捐。而且在某種意義上來說，這部法的行為意義也被削弱了。在關(guān)于政府部門的責(zé)任方面，整部法律只用一條(113條)介紹政府所有的法律責(zé)任。但實(shí)際上有很多責(zé)任是需要在法律責(zé)任中列舉的，而且應(yīng)該把這一條放在最前面，這是一個(gè)很重要的問題。
全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會
內(nèi)務(wù)室干部杜榕
應(yīng)促進(jìn)慈善信托的發(fā)展，突出慈善服務(wù)。應(yīng)對信息進(jìn)行適當(dāng)披露，一方面是針對政府的，一方面是針對公益組織的。
關(guān)于募捐資格，我們一直在探討慈善本身是個(gè)民間行為，政府公權(quán)力不應(yīng)該介入的問題，應(yīng)間接地把政府排除在外。不應(yīng)該做行政性區(qū)域性的限制，而應(yīng)該有市場傾向，而且對于網(wǎng)絡(luò)募捐也無法進(jìn)行限定。實(shí)際上，設(shè)立這一限制還是老舊行政思想在作怪。只要有資格、有能力，遵守法律，就可以在全國募捐。因此這一點(diǎn)草案落后于現(xiàn)實(shí)。
另外一個(gè)問題是對受益人和慈善支出要不要規(guī)定。還有關(guān)于慈善組織走出去，不光是稅收的問題，相關(guān)法律都是空白。
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