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2014-05-14 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 張木蘭
編者按
慈善法被大家調(diào)侃為“難產(chǎn)近十年”，終于在2014年迎來(lái)了一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)——全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)已經(jīng)為慈善法出臺(tái)定出了時(shí)間表，計(jì)劃在今年底之前制定出了一套成熟的方案來(lái)向社會(huì)公開(kāi)。
5月8日下午，北師大中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)王振耀主持了“慈善法定位”研討會(huì)，會(huì)上幾位歷經(jīng)慈善法從草案到重?cái)M草案的專(zhuān)家學(xué)者，暢談了自己的觀點(diǎn)。在此，《公益時(shí)報(bào)》加以梳理以饗讀者。
5月8日，在北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院舉辦的“慈善法定位”研討會(huì)上，院長(zhǎng)王振耀透露，全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)為慈善法出臺(tái)制訂了時(shí)間表，年底將有成熟草案公布。王表示，如果立法過(guò)程順利，慈善法有望明年通過(guò)。
這是關(guān)于慈善法出臺(tái)的第N次預(yù)測(cè)。
2005年，民政部提出了慈善法立法建議，成立了專(zhuān)門(mén)的法律起草小組，正式啟動(dòng)了慈善法的起草工作。參與專(zhuān)家討論環(huán)節(jié)的樂(lè)觀者認(rèn)為該法案當(dāng)年即可出臺(tái)。
2006年，民政部拿出草案，慈善法進(jìn)入立法程序。2007年初，民政部發(fā)布《2006年中國(guó)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表示，慈善法草案已起草完畢。慈善法在2006年“兩會(huì)”期間被列入了國(guó)務(wù)院2006年的立法工作和2007年全國(guó)人大常委會(huì)的審議安排。
在2007年正式公布的全國(guó)人大立法和監(jiān)督計(jì)劃中，慈善法并不在其列。這意味著十屆全國(guó)人大將無(wú)法完成慈善立法的任務(wù)，慈善法將推至下一屆全國(guó)人大來(lái)制定。
在我國(guó)現(xiàn)有的立法程序中，慈善法的出臺(tái)首先需要民政部受?chē)?guó)務(wù)院委托起草草案，然后報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦修改審定，再提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)后再報(bào)送全國(guó)人大，也就是立法機(jī)關(guān)。
2008年，慈善法被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院2008年立法工作計(jì)劃。在《全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》寫(xiě)到：在今年5·12汶川大地震后開(kāi)展的抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建活動(dòng)中，慈善力量發(fā)揮了重要作用，社會(huì)各界也提出了不少完善慈善立法的建議。建議國(guó)務(wù)院在慈善立法過(guò)程中，注意妥善處理與現(xiàn)行公益事業(yè)捐贈(zèng)法的關(guān)系，統(tǒng)籌研究慈善事業(yè)立法相關(guān)問(wèn)題。
“統(tǒng)籌”的工作舉步維艱。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)坦言：慈善法出臺(tái)一再推遲是各界對(duì)慈善問(wèn)題的看法還存在很多分歧和爭(zhēng)論。
2009年，在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃中，“慈善事業(yè)法”被列為預(yù)備項(xiàng)目之一，按照安排，該法將視情況在2009年或者以后年度安排全國(guó)人大常委會(huì)審議。這一年，由民政部起草的慈善法草案遞交國(guó)務(wù)院法制辦，但其后幾年時(shí)間均未提交全國(guó)人大。
慈善法再次被擱置。
直至2013年11月，慈善法被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并最終確定由全國(guó)人大內(nèi)司委牽頭起草。這并非意味著慈善法出臺(tái)只差一步要走，而是意味著開(kāi)始新一輪立法程序。
2014年2月24日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開(kāi)慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成曾介紹：根據(jù)初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開(kāi)展廣泛調(diào)研，召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取在年底形成正式的法律草案稿。
鄭說(shuō)，2014年是法律草案起草年，但還不可能提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國(guó)人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國(guó)慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展。
王振耀強(qiáng)調(diào)：此次草案起草是在非常開(kāi)放的狀態(tài)下進(jìn)行，有幾個(gè)學(xué)者已經(jīng)分別提出了一些建議稿送到了起草組，起草組也進(jìn)行了各種各樣的調(diào)研活動(dòng)，在聽(tīng)取意見(jiàn)。王說(shuō)，這一次的慈善立法，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，國(guó)家的立法進(jìn)入了一個(gè)非常開(kāi)放的時(shí)代。
而針對(duì)此次草案涉及到的內(nèi)容，楊團(tuán)表示，此次慈善法立法應(yīng)該解決慈善資源誰(shuí)來(lái)籌集、善款誰(shuí)來(lái)分配、慈善組織誰(shuí)來(lái)管理、慈善行為誰(shuí)來(lái)規(guī)范等四個(gè)問(wèn)題。
眾說(shuō)慈善法
北師大中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)
王振耀：需開(kāi)設(shè)更為積極的立法途徑
我覺(jué)得慈善立法是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，我們說(shuō)政治體制改革，但大家都說(shuō)得太高了抓不著，但慈善立法就是我們現(xiàn)代慈善立法開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)非常現(xiàn)代、非常開(kāi)放的方式，這樣一個(gè)勢(shì)頭對(duì)推動(dòng)中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展將會(huì)帶來(lái)好消息。在這樣一個(gè)形勢(shì)下，我們學(xué)者、專(zhuān)家如何呼應(yīng)、如何推動(dòng)，如何和政府的立法形成一種密切的配合，是我們要思考的。我們不是停留在外邊，不能僅僅是批評(píng)，要和政府的立法能夠形成一種積極的互動(dòng)。
中國(guó)慈善立法成就巨大、挑戰(zhàn)嚴(yán)重，也有現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。2005年以來(lái)，中國(guó)慈善事業(yè)正在取得快速進(jìn)步，財(cái)富的洪流需要開(kāi)放慈善的大道，而立法滯后及由此造成的統(tǒng)一管理欠缺已經(jīng)成為十分突出的矛盾。經(jīng)過(guò)初略估算，我國(guó)每年少得捐贈(zèng)至少1000億元，少得的就業(yè)崗位至少500萬(wàn)，少得志愿服務(wù)至少2億人。而中國(guó)慈善立法工作開(kāi)展了八年而慈善法仍未出臺(tái)，造成了中國(guó)現(xiàn)有慈善相關(guān)法律體系雖然內(nèi)容豐富但結(jié)構(gòu)不均衡的局面，因此，中國(guó)需要開(kāi)創(chuàng)更為積極的慈善立法途徑。
一點(diǎn)建議，是開(kāi)放立法進(jìn)程、加強(qiáng)社會(huì)參與;完善中央慈善管理體制，建立全國(guó)人大慈善工作委員會(huì)和國(guó)務(wù)院國(guó)家慈善委員會(huì);支持慈善立法試點(diǎn)和地方立法創(chuàng)新等。慈善立法需要新的路線圖。需要啟動(dòng)全國(guó)人大的慈善立法功能;慈善事業(yè)具有很強(qiáng)的社會(huì)性，只有全國(guó)人大介入立法過(guò)程，才能夠促成慈善立法的重大進(jìn)展;慈善立法是重大的社會(huì)改革，需要凝聚社會(huì)共識(shí)，只有盡早由全國(guó)人大主導(dǎo)，才能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)影響力。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任
楊團(tuán)：慈善法應(yīng)解決四個(gè)問(wèn)題
慈善法應(yīng)該解決什么問(wèn)題呢?最簡(jiǎn)單地說(shuō)，第一是慈善的資源由誰(shuí)來(lái)籌集，第二是善款由誰(shuí)來(lái)分配，第三就是慈善組織由誰(shuí)來(lái)治理，第四就是組織行為由誰(shuí)來(lái)規(guī)范。目前在這四個(gè)方面政府的“手”都伸得很長(zhǎng)，因此最重要的是理清政府和慈善之間的關(guān)系，讓政府的歸政府、民間的歸民間。未來(lái)政府若用慈善捐款來(lái)支付它本應(yīng)該用財(cái)政收入支付的社會(huì)福利費(fèi)用，應(yīng)該劃為違法行為。
南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)
徐永光：慈善姓“民”不姓“官”
希望慈善法明確兩個(gè)根本問(wèn)題，第一個(gè)是慈善姓“民”不姓“官”，這個(gè)要非常明確，這個(gè)法要去推動(dòng)民間慈善的發(fā)展和進(jìn)步，而不是去捆綁和限制民間慈善。
中國(guó)不僅存在立法滯后的問(wèn)題，還有法律或政策限制造成公益慈善事業(yè)停滯不前甚至規(guī)模萎縮的情況。這些限制性規(guī)定包括對(duì)基金會(huì)的投資收益開(kāi)征企業(yè)所得稅、慈善行業(yè)人員工資超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄べY的兩倍就要被取消免稅資格等。
第三產(chǎn)業(yè)每安排一個(gè)人就業(yè)，對(duì)應(yīng)的增加值是8萬(wàn)元，但是社會(huì)組織一個(gè)人就業(yè)對(duì)應(yīng)的增加值只有0.85萬(wàn)元。中國(guó)慈善立法有很多地方要改進(jìn)，尤其對(duì)民辦非企業(yè)這類(lèi)組織形式，若按照社會(huì)企業(yè)的思路來(lái)進(jìn)行“民非”體制改革，預(yù)期能撬動(dòng)數(shù)以10萬(wàn)億計(jì)的社會(huì)投資進(jìn)入養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技服務(wù)、文化、體育、殘疾人、兒童、婦女、社區(qū)服務(wù)、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，滿足社會(huì)多層次需求。
北師大中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)助理兼研究部主任
章高榮：慈善法是基本法
我們現(xiàn)有國(guó)家法律對(duì)慈善的定義主要來(lái)自兩個(gè)部分：《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中的慈善定義和地方慈善法的定義。慈善法如何定位，我認(rèn)為這是一個(gè)基本法，不是促進(jìn)法或者覆蓋法，我們還要包含一些促進(jìn)法的元素，這樣在這個(gè)階段更好地推動(dòng)發(fā)展。在整個(gè)慈善行業(yè)需要有競(jìng)爭(zhēng)性的元素，公募權(quán)應(yīng)不應(yīng)該放開(kāi)，這些是慈善立法組織前提性條件。慈善法也應(yīng)當(dāng)要管理信息公開(kāi)的問(wèn)題，這也是對(duì)當(dāng)前熱點(diǎn)事件的回應(yīng)。
延伸閱讀
慈善法的他國(guó)歷程
慈善事業(yè)具有法制化特征，所謂法制化亦即現(xiàn)代慈善事業(yè)的運(yùn)行普遍通過(guò)完善的慈善法制予以保障。慈善法對(duì)于慈善事業(yè)具有重要的意義，可以說(shuō)發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)必然需要完善的慈善法制保障，完善的慈善法制又促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展，對(duì)此我們可以再次將目光投向慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的英國(guó)和美國(guó)尋找例證。
先就英國(guó)而言，其不僅是世界上慈善事業(yè)最早形成和發(fā)展的國(guó)家，其慈善法的歷史也最為悠久，這可以追溯到公認(rèn)最早的慈善法——英國(guó)1601年《慈善用益法》。而近400年的發(fā)展使得英國(guó)的慈善立法成為集中立法模式的典型代表，其2011年制定的《慈善法2011》即是其發(fā)展的集大成者，該法對(duì)于慈善事業(yè)有關(guān)的諸多方面進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，而這種立法模式也對(duì)諸如澳大利亞、加拿大、愛(ài)爾蘭和新加坡等國(guó)家的慈善法制建構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響，這些國(guó)家相繼仿照英國(guó)的立法制定了自身的慈善法。
就美國(guó)而言，作為現(xiàn)今慈善事業(yè)最為發(fā)達(dá)、規(guī)模最為龐大的國(guó)家，美國(guó)的慈善立法并未簡(jiǎn)單地模仿英國(guó)，而是通過(guò)聯(lián)邦(主要針對(duì)慈善組織)和州(主要針對(duì)慈善行為)的分散立法，構(gòu)建了獨(dú)具特色的慈善立法體系;同時(shí)，美國(guó)最高法院通過(guò)一系列的判例彌補(bǔ)了分散立法的欠缺，這種相對(duì)分散又多樣化的法律淵源使得美國(guó)慈善法更具有靈活性，并很好地維護(hù)和促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展。由此可以說(shuō)，現(xiàn)代慈善事業(yè)不僅具有專(zhuān)業(yè)化的特征，其發(fā)展必然離不開(kāi)完善、合理的慈善法制之保障。
慈善法的制定是近年來(lái)我國(guó)慈善法制建設(shè)與完善的標(biāo)志性事件，該法以“慈善事業(yè)”為名，預(yù)示了國(guó)家意圖以慈善事業(yè)整體為調(diào)整對(duì)象，那么究竟什么是“慈善事業(yè)”?
如若將“慈善行為”與“慈善事業(yè)”這兩個(gè)概念予以對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)以下事實(shí)，即：慈善行為作為一種幫助弱勢(shì)群體的行為，可謂自古即有，而“慈善事業(yè)”則并非如此，這是因?yàn)榇壬菩袨榭梢杂晒駛€(gè)人偶然地開(kāi)展，但“事業(yè)”則依賴(lài)于眾多公民長(zhǎng)期專(zhuān)門(mén)地從事，慈善事業(yè)同樣如此。事實(shí)上，在此意義上，慈善事業(yè)可以理解為在特定國(guó)度或者區(qū)域內(nèi)，公民以慈善為目的，通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的慈善組織等方式，實(shí)施慈善行為之活動(dòng)。
現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)出現(xiàn)于工業(yè)革命后的歐洲資本主義國(guó)家，究其原因在于：一方面，工業(yè)革命積累的社會(huì)財(cái)富為人們專(zhuān)門(mén)從事慈善事業(yè)提供了客觀條件;另一方面，各國(guó)制定的慈善法對(duì)公民慈善權(quán)利的保護(hù)構(gòu)成了慈善事業(yè)的主觀條件。由此，可以說(shuō)慈善事業(yè)具有了兩個(gè)特征：專(zhuān)業(yè)化特征和法制化特征。
(本文作者為浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授呂鑫)
全國(guó)人大常委、中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鄭功成：
慈善立法需要解決什么問(wèn)題?
盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧;二是在引進(jìn)國(guó)際慈善規(guī)則與尊重中國(guó)國(guó)情之間如何協(xié)調(diào)是一個(gè)難點(diǎn);三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，還有開(kāi)始修訂的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》等;四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒(méi)有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，尤其是在一些重大問(wèn)題還存在著較大分歧的情況下，特別需要理性討論，所以這部法律的起草與制定，醞釀的過(guò)程也會(huì)比較長(zhǎng)。
慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對(duì)哪些社會(huì)事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。
二是慈善組織的法律地位和運(yùn)行規(guī)范，需要確立其獨(dú)立法人地位以及基本的行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運(yùn)行提供法律依據(jù)。取消慈善組織的主管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行規(guī)定無(wú)疑是讓慈善組織回歸民間或社會(huì)并確保其獨(dú)立法人地位的必要條件，但取消主管機(jī)構(gòu)并不意味著放任自由，而是需要由法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范，讓其運(yùn)行在法定的規(guī)范軌道上。
三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，包括行政、司法與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)都需要通過(guò)立法來(lái)加以明確。例如，政府職能部門(mén)如何監(jiān)管需要法律授權(quán)，司法機(jī)關(guān)糾察并裁判慈善組織或非法募捐行為等需要相應(yīng)的法律依據(jù)，而社會(huì)監(jiān)督的前提是慈善組織必須有相應(yīng)的信息披露，但到底披露哪些信息也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律規(guī)范。
四是對(duì)慈善事業(yè)給予相應(yīng)的財(cái)政稅收政策支持是各國(guó)的通例，但同樣必須有法可依。如免稅范圍、免稅額度、免稅程序等。
五是關(guān)注新情況及需要做出相應(yīng)的反應(yīng)。例如，網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)如何規(guī)范，股權(quán)捐贈(zèng)、不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)等如何規(guī)范，非慈善組織的募捐行為如何處置等等，這些伴隨時(shí)代發(fā)展而出現(xiàn)的新事物均需要做出法律回應(yīng)。
六是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈(zèng)者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任是什么，對(duì)自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對(duì)非法募捐、欺詐性捐贈(zèng)等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)范。
多年來(lái)我一直認(rèn)為，慈善事業(yè)建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒(méi)有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的，由此引發(fā)公眾的不信任，也將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過(guò)立法規(guī)范慈善行為，亟須通過(guò)法律規(guī)范來(lái)給公眾一個(gè)判斷的基本依據(jù)。
我個(gè)人認(rèn)為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：公益原則、平等自愿原則、公開(kāi)透明原則、嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。在國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)正式啟動(dòng)慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機(jī)構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作配合，需要慈善組織、專(zhuān)家與公眾的主動(dòng)參與討論。不過(guò)，我要強(qiáng)調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡(jiǎn)單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會(huì)分工發(fā)達(dá)、多方參與社會(huì)治理的一種途徑。它必須植根中國(guó)的國(guó)情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達(dá)成共識(shí)。
(整理自《人民政協(xié)報(bào)》)
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