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2016-01-12 來源 :公益時報??作者 : 張璇
2015年7月8日，為總結“7·16中石油污染海洋案環(huán)境公益訴訟”案例經(jīng)驗，探討訴訟后續(xù)工作，遼寧省環(huán)保志愿者聯(lián)合會與大連市環(huán)保志愿者協(xié)會共同主辦“環(huán)境公益訴訟大連研討會”。
2015年1月1日，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》開始實施。其第五十八條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。
困擾環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟資格問題得以解決，環(huán)境公益訴訟的大門就此打開。這是否意味著環(huán)境公益訴訟的春天已經(jīng)到來?
一年過去了，環(huán)境公益訴訟的狀況有了多大改善?又有多少環(huán)保組織提起了環(huán)境公益訴訟，立案、勝訴的有多少?
40多起環(huán)境公益訴訟案件
新《環(huán)保法》有諸多亮點：首先，對污染企業(yè)“按日計罰”被坊間稱為“史上最嚴”;其次，納入政府規(guī)劃和政策的環(huán)境影響評價(EIA)，彌補了中國沒有從政策層面對環(huán)評做出系統(tǒng)規(guī)定的巨大盲區(qū);最后，通過放寬訴訟主體條件，正式確定環(huán)保公益訴訟的可能性，民間環(huán)保組織終于在法律上獲得了與污染企業(yè)“對簿公堂”的資格。
實際上，民間環(huán)保組織獲得的是“有限開戰(zhàn)權”。根據(jù)新《環(huán)保法》的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，只有符合下列條件的社會組織才可以向人民法院提起訴訟：1.依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;2.專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。
相比正案《草案》第一稿的杳無蹤跡，第二稿的只限官方機構，第三稿的定義模糊的“全國性組織”，最終的定稿反映了訴訟主體范圍在爭議妥協(xié)中緩慢擴大。據(jù)民政部估計，全國符合起訴資格的組織大概有七百多家?？梢哉f，在訴訟主體資格認證上，新《環(huán)保法》降低了門檻，范圍定義也更加清晰。
在中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，這些限制條件依然存在問題。“好多環(huán)保組織在縣一級的地區(qū)注冊，那么根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，是沒有資格來起訴的。另外，環(huán)保是這幾年公民社會發(fā)展之后才逐漸被重視起來的。許多組織可能沒有5年以上連續(xù)從事環(huán)保公益的經(jīng)歷，那么也就沒有資格來起訴。”
對環(huán)保組織“自然之友”來說，4.5年的資歷不影響它打贏了新《環(huán)保法》實施后環(huán)保公益的第一場官司。新《環(huán)保法》實施第一天，由“自然之友”和“綠家園”作為原告的福建南平生態(tài)破壞案被當?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ毫?。彼時，“自然之友”還差7個月到法定5年的年限，可法院依然認定了原告的訴訟資格。王燦發(fā)為法院的酌情處理點贊：“這是一種積極支持公益訴訟的態(tài)度，我認為法院這樣處理是非常合適的。”
福建南平案作為首捷，激起了民間環(huán)保組織長期被壓抑的使命感。據(jù)王燦發(fā)介紹，新《環(huán)保法》生效后，一年內(nèi)已經(jīng)涌現(xiàn)了40多起環(huán)境公益訴訟案件。然而在此之前，受限于訴訟主體資格不明確等因素，公益訴訟數(shù)量屈指可數(shù)。自2007年中國開始設立環(huán)保法庭，到2013年，提起過公益訴訟的民間團體組織只有4家，法院受理了不到60件環(huán)境公益訴訟，這其中有官方色彩的中華環(huán)保聯(lián)合會占了9成。甚至在2013年，全國180個環(huán)保法庭處理的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量為0。
發(fā)起訴訟的社會組織只有9家
雖然一年內(nèi)提起了40多起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)超越往年，但與之前預計的“井噴”的畫面依然相差甚遠。另外，發(fā)起這些訴訟的原告依然非常有限，只有9家。
“全國三十幾個省市自治區(qū)只有9家公益組織來起訴，說明這個原告的主體資格還是限制太嚴。”王燦發(fā)說。在他看來，對于環(huán)保組織，如果是依法合法登記的，就應該有資格起訴。他認為：“既然是登記的，就是專業(yè)的;即使不是專業(yè)的，也可以聘請律師。我覺得應該取消年限的限制。”
如果當初進一步放開了訴訟主體資格的要求，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱“綠發(fā)會”)狀告騰格里沙漠污染案就可能不會被寧夏地方中高院兩次以“公益訴訟主體不符合”為由駁回，并最終被迫提交到最高法進行再審。
“綠發(fā)會”公益訴訟工作組組長王文勇認為，雖然從字面上能夠明顯看出“綠發(fā)會”的環(huán)保公益屬性，但因為其章程和業(yè)務范圍里沒有明確寫明“專門從事環(huán)境保護公益活動”，從而被判定不符合公益訴訟主體資格。“寧夏中衛(wèi)中級法院和寧夏高級法院的裁定明顯是錯誤的。”王文勇對這一裁定表示難以接受：“無論是新《環(huán)保法》還是最高人民法院的司法解釋，都沒有斷定社會組織必須在章程中規(guī)定有‘專門從事環(huán)境保護公益活動’的字樣，或者必須有‘環(huán)境保護公益活動’的字樣，才可以認定為有提起環(huán)境公益訴訟的資格。”
在此之前的2015年6月，大連環(huán)保志愿者協(xié)會向大連海事法院提起環(huán)境公益訴訟，狀告中石油7·16事故造成大連市海洋環(huán)境重大污染，要求賠償6.45億元。法院因環(huán)保志愿者協(xié)會不到5年年限，駁回了訴訟請求。但在協(xié)會準備向最高法申訴時，大連市政府出面調(diào)解，原被告雙方達成妥協(xié)：中石油出資2億元成立專項資金，用于海洋污染治理和防護;大連環(huán)保志愿者協(xié)會同時撤訴。
目前看來，綠發(fā)會沒有這么走運。不過對于最高法再審結果，王文勇表示樂觀：“最高人民法院依據(jù)環(huán)保法和司法解釋糾正寧夏兩級法院的錯誤認定應該是一個必然的結果。”
機遇還是挑戰(zhàn)?這是個問題
訴訟主體資格的放開不啻為一種進步，雖然對于綠發(fā)會來說，限制條件依然可以被地方法院做多種解讀。不過在今后利用新《環(huán)保法》與污染企業(yè)進行斗爭的過程中，民間環(huán)保組織依然面臨多種挑戰(zhàn)。
在王燦發(fā)看來，雖然新《環(huán)保法》加強了環(huán)保司法力度，但公益組織機構、政府、企業(yè)單位三者之間的關系如何協(xié)調(diào)則是法律條文愛莫能助的事情。“在這三者關系中，實際上企事業(yè)單位是生產(chǎn)者，政府是管理者，公益組織是從第三方的角度來進行監(jiān)督。如果公益組織發(fā)現(xiàn)了企事業(yè)單位違法了，告訴政府單位，那么政府單位進行及時的監(jiān)督，這就是一種很好的關系。”
這種理想狀態(tài)的關系，在政府和司法層面依然面臨各種各樣的慣性問題。王文勇認為：“首先是對環(huán)保社會組織的各種有意無意的不理解普遍存在于機關、法院、企業(yè)和一些個人思想和行動中。其次，各級法院的審判獨立(包括立案)沒有得到切實落實，法院立案、調(diào)解和審理工作都受到很大影響。最后，地方環(huán)保部門對環(huán)境公益訴訟的支持力度不夠，不理解的較多，對環(huán)保社會組織的取證工作造成了很大困擾。”
此外，王燦發(fā)認為新《環(huán)保法》只有環(huán)境民事訴訟，沒有環(huán)境行政訴訟是一種遺憾。“因為一些環(huán)境污染和破壞，可能是因為一些地方環(huán)境執(zhí)法部門不嚴格執(zhí)法造成的。”在立法問題上，新《環(huán)保法》依然有進步的空間。
對于環(huán)保組織來說，提高專業(yè)程度應該是他們優(yōu)先考慮的問題之一。王燦發(fā)認為：“在人們越來越關注環(huán)保，環(huán)保公益越來越時尚的情況下，環(huán)保組織需要加強自身建設。”環(huán)保作為技術性較強的事業(yè)，各個環(huán)保組織應該建立自己的工程師團隊、法務團隊。在這些領域，王燦發(fā)認為民間環(huán)保組織“甚至比環(huán)保部門的相關人員懂得都多，這種情況下，你才能有發(fā)言權”。有了發(fā)言權，民間環(huán)保組織可以更好地建立自己的信用度，由此提高籌資能力。
雖然在公眾看來，污染企業(yè)被罰以重金是非常振奮的消息，但是在王燦發(fā)看來，環(huán)境訴訟獲得賠償并不是最終目的。“環(huán)境公益訴訟實際上是高懸在違法者頭上的一把利劍。也就是說建立一種制度，起到的是威懾作用，讓那些違法者和不履行法定職責的行政機關，都來嚴格地遵守和執(zhí)行法律。環(huán)境公益訴訟不一定非得用得非常多才好。但在中國，由于環(huán)境污染破壞比較普遍、比較嚴重，所以環(huán)境公益訴訟應該多提起一些，為此促進司法在環(huán)境保護中的作用”。
不因為2億比6.45億縮水太多而不滿，唐在林也認為：“罰款不是最好的結果，只有環(huán)境污染減輕到?jīng)]有污染才是終極目的。”不過對于瘋狂追求經(jīng)濟利益而故意破壞環(huán)境的企業(yè)，無論大小，“一定要追究，不能姑息，甚至打它們到傾家蕩產(chǎn)為止”。
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