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2019-07-23 來源 :公益時報??作者 :
“嚴(yán)字當(dāng)頭”，是日前在北京市發(fā)布的《中國社會組織報告(2019)》(即社會組織藍(lán)皮書)，對當(dāng)前社會組織的監(jiān)管環(huán)境與政策基調(diào)的定位。
大批社會組織受到撤銷登記處罰。僅在2018年，受到這一處罰而被列入中國社會組織公共服務(wù)平臺嚴(yán)重違法失信名單的社會組織就多達(dá)1600多個。
但這并不意味著社會組織生存環(huán)境的惡劣。“在嚴(yán)的同時，政府為社會組織提供了更大的發(fā)展空間和更多的制度支持。”中國社科院大學(xué)社會組織與公共治理研究中心主任蔡禮強(qiáng)在日前舉行的“規(guī)范與發(fā)展：社會組織高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型”研討會上說。
監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系如何理順，正在受到政府監(jiān)管部門與社會組織的關(guān)注。中國社科院大學(xué)社會組織與公共治理研究中心研究員徐彤武告訴《法制日報》記者，至少有三個問題需要回答：一是政府在對社會組織進(jìn)行監(jiān)管時的難點(diǎn)是什么;二是社會組織作為被監(jiān)管者，所期待的監(jiān)管是什么樣子，哪些地方需要改進(jìn);三是如何構(gòu)建監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系，使中國的社會組織能夠獲得可持續(xù)發(fā)展。
專項(xiàng)行動持續(xù)多月
取締數(shù)千非法組織
2018年，看得見的從嚴(yán)監(jiān)管，在一系列行動與數(shù)據(jù)中得到充分體現(xiàn)。
2018年3月28日，民政部、公安部聯(lián)合召開打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動部署工作視頻會，對集中打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動作出部署，自2018年4月1日至12月31日，打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動持續(xù)了整整9個月。
本次打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動在全國范圍內(nèi)自上而下全面展開，覆蓋了全國省、市、區(qū)縣所有社會組織登記管理范圍。打擊整治非法社會組織專項(xiàng)行動不僅是省、市、區(qū)縣三級登記主管機(jī)構(gòu)一起行動起來，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也召開打擊整治非法社會組織工作推進(jìn)會，對集中排查整治工作進(jìn)行安排部署。利用“一帶一路”建設(shè)、“軍民融合”“精準(zhǔn)扶貧”等國家戰(zhàn)略名義騙錢斂財和冠以“中國”“中華”“國際”等字樣開展活動的非法社會組織幾乎被一網(wǎng)打盡。
打擊整治專項(xiàng)行動從開始到2018年8月，民政部公布了6批涉嫌非法社會組織300多個，取締、勸散非法社會組織1800多個。
自2018年1月中國社會組織公共服務(wù)平臺發(fā)布第一個被撤銷登記的社會組織嚴(yán)重違法失信名單以來，2018年全年共有1724個社會組織被列入中國社會組織公共服務(wù)平臺的嚴(yán)重違法失信名單。列入嚴(yán)重違法失信名單的社會組織除少部分是受到限期停止活動的行政處罰外，絕大多數(shù)都受到了撤銷登記的行政處罰。僅2018年一年受到撤銷登記處罰而被列入中國社會組織公共服務(wù)平臺嚴(yán)重違法失信名單的社會組織就有1600多個。
正因如此，社會組織藍(lán)皮書用了五個“近20年所未有”，即“打擊整治非法社會組織力度為近20年所未有”“清理規(guī)范注冊社會組織力度為近20年所未有”“社會組織年檢年報審核與處罰之嚴(yán)為近20年所未有”“社會組織監(jiān)管力度之大為近20年所未有”“社會組織注冊登記審核把關(guān)之嚴(yán)格為近20年所未有”。
監(jiān)管加強(qiáng)的效果是顯而易見的。以打擊整治非法社會組織為例，正如社會組織藍(lán)皮書所指出的那樣：非法社會組織活動屢禁不止，損害了社會組織的公信力，擾亂了社會組織登記管理秩序。對非法社會組織的打擊整治，取締了一批非法社會組織，形成社會震懾效應(yīng);公布涉嫌非法社會組織名單，動員社會輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對非法社會組織懲防并舉的治理效果。
監(jiān)管內(nèi)容存在爭議
管理理念相對滯后
然而，監(jiān)管究竟該管些什么，似乎也在困擾著監(jiān)管者與被監(jiān)管者。
北京市民政局社會組織管理中心副主任高學(xué)東毫不諱言地提出自己的困惑：“這些年，登記管理機(jī)關(guān)是否手伸得太長了，把不該管的一些事情都攬在了自己身上?”
這一疑問首先源自于社會組織管理體制的復(fù)雜性：從最初的分級管理和雙重管理體制，到2015年、2016年提出的構(gòu)建綜合性管理體制。“我國對社會組織的管理體制，包括雙重管理體制和綜合管理體制，是一個混合型的管理體制。”高學(xué)東說。
在高學(xué)東看來，在如此之多的管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位和政府相關(guān)職能部門的監(jiān)管責(zé)任并沒有落實(shí)落地，政府相關(guān)部門的職能沒有發(fā)揮出來。
高學(xué)東說，即便是在民政部門內(nèi)部，對于監(jiān)管部門究竟該管些什么，還存在分歧與爭議。
對于民政部門而言，社會組織內(nèi)部治理也是監(jiān)管的難點(diǎn)。而恰恰是這一類問題，比如，換屆選舉不規(guī)范，內(nèi)部制度規(guī)章不規(guī)范等內(nèi)部制度和執(zhí)行不規(guī)范造成的問題，是民政部門所收到的投訴舉報中涉及最多的。
高學(xué)東同時提及，目前的監(jiān)管手段和管理理念還跟不上中央對于監(jiān)管的要求和社會組織的需求。比如，年檢報告從十幾頁已增長到將近100頁紙，確實(shí)給社會組織增加了很多的工作量。
“培育扶持和監(jiān)督管理是并重的。我們應(yīng)該把大量的服務(wù)性、保障性理念內(nèi)容加入到日常監(jiān)督管理工作中去，但確實(shí)也因?yàn)檫@樣或那樣的原因，比如監(jiān)管部門追責(zé)的壓力確實(shí)太大了，造成了當(dāng)前這種狀況。”高學(xué)東說。
從被監(jiān)管的社會組織角度來看，對監(jiān)管的困惑更甚。
“很多時候，監(jiān)管有一點(diǎn)死結(jié)的意思。”古村之友理事長湯敏說。這一感受來自于監(jiān)管收緊后對于社會組織創(chuàng)新的影響。
作為監(jiān)管依據(jù)之一的慈善法，在湯敏看來，“目前不太能響應(yīng)社會治理全局要求”，慈善法比較偏重于傳統(tǒng)的捐助捐贈救助的過程管理，但在應(yīng)對很多新型的社會創(chuàng)新形態(tài)時是沒有準(zhǔn)備的，比如互聯(lián)網(wǎng)上的求助平臺。
湯敏直言，今年已經(jīng)因?yàn)閯?chuàng)新的問題“被監(jiān)管了好幾回”。個別監(jiān)管人員和執(zhí)法人員不夠?qū)I(yè)，不太了解情況，也會帶來一些監(jiān)管上的問題。此外，“調(diào)查權(quán)和懲罰權(quán)不應(yīng)在一個人手里，要找一個第三方的中立機(jī)構(gòu)來調(diào)查”。
北京公益發(fā)展促進(jìn)會副會長盧玲坦言，一些社會組織覺得被監(jiān)管是“一件很難受的事情”“也會阻礙或者是束縛社會組織的發(fā)展”，這與社會組織的相關(guān)政策制度不夠健全有很大的關(guān)系。
同時，監(jiān)管政策在落地的過程中暴露出不明確的問題。“依據(jù)監(jiān)管政策，其實(shí)我們不知道怎么做。”盧玲認(rèn)為，政府要真正下到社會組織里去看看這些政策制度在實(shí)操層面是什么樣的，只有這樣，制定的政策才能更適應(yīng)當(dāng)前需要。
令盧玲感到困惑的還有，監(jiān)管部門給出的往往是問題診斷，但是并沒有給出解決辦法。“大部分社會組織的內(nèi)部治理問題怎么改變，社會組織應(yīng)該怎么發(fā)展，我們還是沒有方法，依然沒有達(dá)到監(jiān)管的目標(biāo)。”
盧玲還提及，政策解讀不到位也是一個問題，這意味著政策以及監(jiān)管舉措實(shí)際上沒有真正下到社會組織里。這還產(chǎn)生了另外一個問題，即政府部門與社會組織之間無法相互理解，“監(jiān)管者認(rèn)為，社會組織應(yīng)該理解，但社會組織其實(shí)并不懂得，也沒有理解監(jiān)管舉措和最終要達(dá)成什么樣的目標(biāo)”。
政策下沉社會組織
促進(jìn)理解緩沖矛盾
無論如何，結(jié)果便是在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間，存在著很多人口中的“隔膜”。
而這一隔膜，正是監(jiān)管者與被監(jiān)管者關(guān)系中不容忽視的“眼中的一粒沙子”，令雙方都感到些許不適。
在盧玲看來，隔膜應(yīng)當(dāng)為通道所替代，“社會組織要和政府之間建立起一個通道，這個通道是解決當(dāng)前監(jiān)管和社會組織發(fā)展之間矛盾的緩沖帶，緩沖帶意味著政府制定的政策下沉到了社會組織，社會組織也通過這個緩沖帶獲得政府的支持和理解，由此達(dá)到促進(jìn)雙方更好理解彼此的作用”。
徐彤武認(rèn)為，監(jiān)管部門和社會組織之間需要構(gòu)建一種彼此期待的和諧關(guān)系，而非“互相害怕”的關(guān)系，這樣才有可能促成社會組織的可持續(xù)發(fā)展。
中央民族大學(xué)基金會研究中心執(zhí)行主任李健認(rèn)為，在監(jiān)管中還是會發(fā)生不同地方對同一件事作出不同判斷的問題。同時，毫無征兆的忽緊忽松的監(jiān)管也是有問題的。“還需要有一些制度上的保證。”李健建議，可以參考英國《政府與志愿者組織合作關(guān)系協(xié)定》等，制定一個約束政府監(jiān)管部門與社會組織關(guān)系的框架文件。
中國社會科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院副院長陳濤說，在監(jiān)管實(shí)踐中，確實(shí)存在地方差異、時間差異、情景差異，也存在監(jiān)管差別，“有一些該管的沒有監(jiān)管到位，但是不該管的，可能確實(shí)又過了”。
陳濤建議，在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系上，不能帶有很強(qiáng)的行政隨意性，要依照法律規(guī)定。在登記上，必須嚴(yán)管，保證產(chǎn)生的社會組織的質(zhì)量，但在登記完后，就應(yīng)該按照“伙伴關(guān)系”的概念，按照新的社會治理理念來監(jiān)管，也即自律為主。
在理順內(nèi)在關(guān)系的基礎(chǔ)上，中國社會組織也必將在“走出去”擁抱世界的道路上更加順暢。徐彤武建議，中國社會組織需要讓“走出去”融入“人的現(xiàn)代化”進(jìn)程，弘揚(yáng)全人類共同的價值觀精神，學(xué)習(xí)、熟悉并遵循過激行為準(zhǔn)則與規(guī)范，全面加強(qiáng)自身專業(yè)能力建設(shè)，努力構(gòu)建合作共贏的國際化民間伙伴關(guān)系。(據(jù)《法制日報》)
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