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2018-07-03 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
6月26日，財(cái)政部就《政府購買服務(wù)管理辦法(征求意見稿)》向社會征求意見。在此之前，全國各地政府購買服務(wù)執(zhí)行的是《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡稱《辦法》)，《征求意見稿》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了重點(diǎn)修訂。
從《征求意見稿》的內(nèi)容來看，政府購買服務(wù)的績效管理將進(jìn)一步加強(qiáng)。
《辦法》存在五方面問題
2014年底制定的《辦法》對政府購買服務(wù)的主體、對象、內(nèi)容、程序、預(yù)算管理、績效管理以及監(jiān)督管理等作出規(guī)定，為開展政府購買服務(wù)工作提供了基本制度規(guī)范。隨著近幾年改革實(shí)踐的深入開展，也出現(xiàn)一些新情況、新問題，《辦法》不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。主要表現(xiàn)在：
一是《辦法》僅提出了關(guān)于禁止購買內(nèi)容的原則要求，沒有明確禁止購買的具體內(nèi)容。實(shí)踐當(dāng)中，政府購買服務(wù)內(nèi)容存在泛化傾向，一些地方出現(xiàn)政府部門“超范圍”購買服務(wù)問題，本該需要政府部門自己完成的工作，也交給社會力量去做。更突出的問題是，一些地方和部門以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資或用工，背離了政府購買服務(wù)改革的初衷，也加劇了財(cái)政金融和人事管理等風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前亟待加強(qiáng)和規(guī)范政府購買服務(wù)的內(nèi)容管理，明確負(fù)面清單。
二是《辦法》對購買主體和承接主體資格條件的規(guī)定不夠具體，有些地方和部門對此的把握不盡準(zhǔn)確?，F(xiàn)行規(guī)定對購買主體和承接主體資格條件作了比較明確的規(guī)定，但不夠具體和細(xì)化，有些地方和部門在相關(guān)政策的把握上不夠準(zhǔn)確，存在把不該作為購買主體的單位作為購買主體、對承接主體提出不適當(dāng)資格要求等問題。因此，需要進(jìn)一步明確和細(xì)化有關(guān)政策規(guī)定。
三是《辦法》對合同管理的規(guī)定需要進(jìn)一步健全。政府購買服務(wù)是一種契約化服務(wù)提供方式，目前有的政府部門對這種合同化管理方式還不完全適應(yīng)，有的政府部門的合同管理不夠規(guī)范。因此，需要對政府購買服務(wù)合同管理作進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范。
四是《辦法》關(guān)于績效評價(jià)與監(jiān)督管理的規(guī)定有待進(jìn)一步完善。目前，多數(shù)地方和部門的績效評價(jià)工作在評價(jià)內(nèi)容、流程和要求等方面都缺乏明確、細(xì)化的規(guī)范，影響績效評價(jià)工作效果。有些應(yīng)該開展績效評價(jià)工作的項(xiàng)目，沒有開展績效評價(jià)。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)制不夠健全，守信激勵(lì)和失信懲戒等措施需要進(jìn)一步完善。
五是《辦法》關(guān)于政府購買服務(wù)信息公開缺乏較為具體的統(tǒng)一規(guī)定。信息公開透明是順利開展政府購買服務(wù)的重要條件。實(shí)踐當(dāng)中，有的地方?jīng)]有公開政府購買服務(wù)有關(guān)政策文件、指導(dǎo)性目錄，有的購買主體雖然公開了購買服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)信息，但存在公開范圍較小、公開內(nèi)容不夠具體全面等問題，不便于承接主體及時(shí)、充分了解項(xiàng)目信息和公平參與，也不利于社會各界對購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督。因此，需要對政府購買服務(wù)信息公開工作加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范。
進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理
針對《辦法》存在的問題，《征求意見稿》作出了補(bǔ)充、修改和完善。為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效管理，《征求意見稿》專門設(shè)置了一章，對績效評價(jià)的責(zé)任主體、實(shí)施形式、結(jié)果運(yùn)用等作出了相應(yīng)要求。
《征求意見稿》強(qiáng)調(diào)，購買主體應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，包括政府購買服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)，并在政府購買服務(wù)合同或購買公告中予以明確。
在項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)，承接主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效執(zhí)行監(jiān)控，定期對績效目標(biāo)及指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤分析，并將績效執(zhí)行監(jiān)控結(jié)果報(bào)告購買主體。實(shí)際執(zhí)行情況與績效目標(biāo)偏離的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正，確保績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。
實(shí)施期結(jié)束后，承接主體應(yīng)當(dāng)對政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況開展績效自評，填報(bào)績效目標(biāo)完成情況，分析未完成的原因，提出改進(jìn)措施，并將績效自評結(jié)果報(bào)告購買主體。
購買主體負(fù)責(zé)組織實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)，建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員組成的綜合性績效評價(jià)機(jī)制，積極推進(jìn)第三方評價(jià)。
績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)按照定量優(yōu)先、簡便有效的原則，確實(shí)不能量化的，可以在定性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況予以客觀描述，以提高績效評價(jià)質(zhì)量。
績效評價(jià)工作一般應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)施期限，對服務(wù)期內(nèi)的服務(wù)實(shí)施情況定期進(jìn)行績效評價(jià)。在服務(wù)期限結(jié)束后，對政府購買服務(wù)項(xiàng)目全面開展績效評價(jià)和履約驗(yàn)收。
此外，財(cái)政部門可以根據(jù)需要，對部門政府購買服務(wù)整體工作開展績效評價(jià)，或?qū)Σ块T實(shí)施的資金金額和社會影響大的政府購買服務(wù)項(xiàng)目開展重點(diǎn)績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為資金安排、改進(jìn)管理和完善政策的重要依據(jù)。
購買和承接主體更加明確
《辦法》規(guī)定，政府購買服務(wù)的購買主體是各級行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一表述雖然不影響實(shí)際操作，但并不是特別準(zhǔn)確。
《征求意見稿》明確，各級行政機(jī)關(guān)是政府購買服務(wù)的購買主體;黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)，參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
承接主體也作了三個(gè)方面的調(diào)整。
第一，考慮到經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織當(dāng)中，有些屬于納入行政編制管理的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)，應(yīng)屬于購買主體，《征求意見稿》將承接主體包括“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織”，修改為“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記但不由財(cái)政撥款保障的社會組織”。
第二，將《辦法》關(guān)于承接主體應(yīng)滿足“(五)具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(六)前三年內(nèi)無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報(bào)告公示義務(wù)，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴(yán)重違法企業(yè)名單”的要求，修改為“(五)前三年內(nèi)在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務(wù)方面無不良記錄;(六)前三年內(nèi)無重大違法記錄，未被列入嚴(yán)重違法失信名單(‘黑名單’)”。
第三，推行政府購買服務(wù)的主要目的是加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，因此，由各類符合條件的組織機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人作為承接主體是科學(xué)合理的，但考慮一些縣鄉(xiāng)農(nóng)村基層地區(qū)組織型承接主體不足，以及政府采購法允許自然人作為供應(yīng)商等因素，《征求意見稿》明確，具備服務(wù)提供條件和能力的個(gè)體工商戶或自然人也可以作為政府購買服務(wù)的承接主體。
分為合同制與憑單制項(xiàng)目
在承接主體確定方式上，《征求意見稿》明確購買主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購買內(nèi)容的供求特點(diǎn)、市場發(fā)育程度等因素，按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序的原則確定承接主體。
對于以合同制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購法及其實(shí)施條例等有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體，相關(guān)采購限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購方式變更、采購計(jì)劃編報(bào)等按照政府采購相關(guān)法律制度規(guī)定執(zhí)行。其中，屬于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下且集中采購目錄以外的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，由購買主體按照公平、效率原則自行確定項(xiàng)目的承接主體。
對于以憑單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)通過依法依規(guī)設(shè)定資格條件或政府采購競爭擇優(yōu)方式，確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時(shí)作為承接主體，并向符合條件的服務(wù)對象發(fā)放購買憑單，由服務(wù)對象自主選擇具體服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)并以憑單支付。
之所以這樣，是因?yàn)樵谝詰{單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，購買主體只是確定多家提供同類服務(wù)的機(jī)構(gòu)，對服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)的具體選擇權(quán)在消費(fèi)者，消費(fèi)者可以“用腳投票”來促使服務(wù)機(jī)構(gòu)保證服務(wù)質(zhì)量，一般并無必要采取政府采購方式來確定承接主體。
實(shí)踐當(dāng)中,部分地方探索實(shí)施的科技創(chuàng)新券、教育券、文化消費(fèi)券等憑單制項(xiàng)目，普遍采取了通過規(guī)定服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)的資格條件來確定承接主體的方式，取得較好實(shí)踐效果。
強(qiáng)調(diào)合同管理與信息公開
合同及履約管理在政府購買服務(wù)工作中占有重要地位，直接影響到服務(wù)提供質(zhì)量和項(xiàng)目完成情況。因此，《征求意見稿》對購買服務(wù)合同的內(nèi)容要求、期限、購買主體履約管理、承接主體項(xiàng)目管理及履約責(zé)任等作出明確規(guī)定。
購買主體按規(guī)定程序確定政府購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體后，應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂書面合同，明確服務(wù)對象，服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，相關(guān)績效目標(biāo)、指標(biāo)和權(quán)重，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容;對于以憑單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體也可以在購買公告中就相關(guān)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。
政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限一般為1年;對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限可適當(dāng)延長，最長為3年。
承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面應(yīng)當(dāng)符合政府購買服務(wù)有關(guān)法規(guī)制度規(guī)定，且不得含有購買主體對承接主體向金融機(jī)構(gòu)融資的擔(dān)保條款。
在信息公開方面，《征求意見稿》要求政府購買服務(wù)相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)由信息公開的責(zé)任主體在其門戶網(wǎng)站上公開，并同時(shí)在中國政府采購網(wǎng)(中國政府購買服務(wù)信息平臺)或其地方分網(wǎng)上公開。
公開內(nèi)容包括行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件;指導(dǎo)性目錄;憑單制政府購買服務(wù)項(xiàng)目的購買公告、符合資格條件的承接主體名單或范圍;政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)、指標(biāo)及評價(jià)結(jié)果;政府采購規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的相關(guān)信息等。
■ 本報(bào)記者 王勇
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