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2015-11-11 來源 :公益時報??作者 : 高文興
英國“三修”慈善法
英國是最早制定慈善法的國家，1601年英國就制定了世界上最早的一部慈善法。
這部誕生于1601年的法律叫做《慈善用途法》(又稱《伊麗莎白一世法》)，在它的序言部分比較詳細地提到了當時英國社會主要的公益慈善行為，其中包括：救濟老年人、弱者和窮人，照料老人、受重傷的士兵和水手，興辦義學和贊助大學里的學者，修理橋梁、碼頭、避難所、道路、教堂、海堤和大道，教育孤兒，興辦和支持勞動教養(yǎng)院，幫助窮苦的女仆成婚，支持、資助年輕的商人、手藝人和體弱年衰者，援助囚犯贖身和救濟交不起稅的貧困居民等。
應該說，《慈善用途法》序言的這種列舉，并不是措辭嚴謹?shù)姆蓷l款，卻是第一次在法律中明確了慈善事業(yè)的主要范圍，具有開創(chuàng)性的意義。其深遠的影響力，一直持續(xù)到了今天，是英國近現(xiàn)代整個慈善法體系中關于慈善事業(yè)法律解釋的歷史起點。盡管該序言無意也沒有對慈善事業(yè)作出最終定義，而只是希望為法律決策提供指導和法律依據(jù)，但它在事實上被人們當成了一個慈善事業(yè)的定義。
“帕姆薩爾裁決”
英國是習慣法國家，法官可以將過去的判例作為審理案件的法律依據(jù)。由于法律中沒有對慈善事業(yè)的明確定義，所以法官要判定一個組織到底是否屬于慈善組織，只能根據(jù)法律的精神、當時社會的普遍認識和過去的經(jīng)驗來進行。在很長一個時期，英國法官在判定一個組織是否為慈善組織時，除了依據(jù)1601年慈善法序言外，麥克納坦爵士在1891年就“帕姆薩爾上訴案”作出的判決也成為英格蘭及威爾士法官的另一依據(jù)。
1891年7月20日，英國議會上院的六名大法官在審理“特殊用途所得稅官員訴帕姆薩爾”一案的上訴時，麥克納坦爵士作了長篇發(fā)言，論述了如何從法律意義上正確理解慈善或者慈善用途的問題。當時，人們對慈善的理解是約定俗成的，但追究起來，找不到成文的法律定義，人們的理解似是而非，莫衷一是。麥克納坦爵士根據(jù)1601年慈善法的規(guī)定，總結歷史經(jīng)驗，提出了四大慈善事業(yè)目的，用以說明慈善或慈善用途問題。他提出的四大慈善事業(yè)目的是：扶貧濟困，推動教育進步，促進宗教發(fā)展和任何惠及社區(qū)的其他目的。
應該說，與1601年慈善法序言繁雜的敘述相比，這一分類簡明扼要，通俗易懂，便于把握，特別是“任何惠及社區(qū)的其他目的”，包容性強，可以涵蓋很多領域的慈善行為。“帕姆薩爾裁決”對日后英國的慈善法體系和政府相關部門的管理工作，產(chǎn)生了巨大而持續(xù)的影響?？梢哉f，這一裁決是英國慈善事業(yè)法制史上的一個重要里程碑。
二戰(zhàn)以后慈善法的發(fā)展
進入20世紀，英國民間的社會慈善事業(yè)得到了長足發(fā)展，慈善組織和其他非營利組織已經(jīng)成為獨立于政府和企業(yè)的第三部門。它們的存在和活動，深刻且廣泛地影響了英國社會以及普通民眾的日常生活。新的社會實踐和新的社會生活，再次對慈善立法提出了新要求。
于是，英國分別在1954年和1958年制定了《慈善信托法》和《娛樂慈善法》;在1960年出臺1960年慈善法，對此前的有關慈善法律進行了高度整合;1992年，出臺旨在加強公益慈善事業(yè)管理的1992年慈善法，次年又加入許多新規(guī)定，出臺1993年慈善法……
這些法律擴大了慈善事業(yè)的范圍，把有助于社會和公眾的休閑娛樂事業(yè)，如體育俱樂部等也列為公益性慈善事業(yè)。但從對慈善定義等問題來看，這些法律還只是在修修補補，并沒有什么革命性的變革。對已經(jīng)陳舊的“定義”進行大膽改革的歷史任務，最終是由2006年慈善法完成的。
根據(jù)2006年慈善法的定義，只有那些為公眾利益服務的具備慈善目的的事業(yè)才能被認可為民間公益性事業(yè)。“具備慈善目的的事業(yè)”被定義為如下13項：扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)，發(fā)展教育的事業(yè)，促進宗教的事業(yè)，促進健康和拯救生命的事業(yè)，推進公民意識和社區(qū)發(fā)展的事業(yè)，促進藝術、文化、歷史遺產(chǎn)保護和科學的事業(yè)，發(fā)展業(yè)余體育運動的事業(yè)，促進人權、解決沖突、提倡和解以及促進不同宗教與種族之間和諧、平等與多樣性的事業(yè)，保護與改善環(huán)境的事業(yè)，扶持需要幫助的青年人、老年人、病人、殘疾人、窮人或者其他弱勢群體的事業(yè)，促進動物福利的事業(yè)，助于提高皇家武裝部隊效率的事業(yè)和其他符合本法律相關條款規(guī)定的事業(yè)。
根據(jù)該法律，除了豁免的或者其他特定的慈善組織外，任何慈善組織都應進行注冊，且須有法律上認可的慈善目的和對象。一旦獲得了這一地位，慈善組織的理事會、理事必須保證所有資源和活動直接指向慈善目的。2006年慈善法還要求所有慈善組織證明它們在某種意義上能夠給公眾帶來益處。
2006年慈善法的修改特點
2006年慈善法的修改，不同以往。它是為了適應英國社會慈善組織迅速發(fā)展的實際而進行的，不只是對過去的慈善法進行簡單的修訂，而是歷經(jīng)十余年，對1993年慈善法進行了一個大的修改，以期有效地管理、保護、促進慈善事業(yè)的發(fā)展。從慈善部門來看，這是一次具有里程碑意義的立法?？偟目?，具有以下幾個特點。
第一，民間推動，準備充分。2006年慈善法的修改，是從慈善部門內(nèi)部開始的，由全國志愿組織聯(lián)合會率先提出修改建議，再由政府部門審查、咨詢，最后通過。應該說，從修改的啟動到中間的論證，從總的思路到具體的條款，2006年慈善法都滲透著慈善部門的努力和心血。在立法過程中，有關政府部門在進行了大量調(diào)研的基礎上，制定了修改的基本思路，并廣泛征求各界意見，最后才由政府拿出修改草案。
第二，官民互動，公開透明。草案公布后，議會進行了兩年半的審議。在此期間，議會、相關政府部門與公眾，特別是慈善組織之間，進行了充分的互動。由議會兩院的議員和有關法律專家組成的聯(lián)合委員會，在4個多月的時間里，對慈善法草案和有關文件進行了系統(tǒng)而深入的研究，提出了50多項修改建議，英國內(nèi)政部也就有關問題說明了自己的態(tài)度。在英國議會上下兩院的審議過程中，議會都及時地通過網(wǎng)站、出版物等向公眾發(fā)布審議的有關情況，內(nèi)政部、英國慈善委員會等相關部門也及時地向公眾發(fā)布修改的有關動態(tài)，公眾能夠了解修改的最新情況，公眾和慈善組織的反饋意見也能通過各種途徑，及時反饋給議會和政府部門，并被吸納到修改條文中。
第三，立足現(xiàn)實，注重創(chuàng)新。鑒于近年來慈善組織發(fā)展的情況，2006年慈善法在許多方面進行了改革，主要有：首次為慈善事業(yè)下了一個明確的法律定義;首次明確了慈善委員會的是具有特殊獨立性的主管慈善事業(yè)的政府機關，使慈善委員會真正成為享有明確法律地位并依法有效管理慈善事業(yè)的機關;引進了慈善公司這一新的慈善組織形式;設立慈善申訴法庭，以保護慈善組織的權益;創(chuàng)建了統(tǒng)一的募捐許可制度，以嚴格規(guī)范慈善組織的籌款募捐活動等。
第四，注重效果，抓大放小。抓大放小是英國慈善組織管理的原則，目的是在管理好大型慈善組織的基礎上，放松對小型慈善組織的規(guī)制，促進其發(fā)展，以發(fā)揮其在為基層社區(qū)和民眾提供公共服務方面的作用。為此，2006年慈善法規(guī)定，年收入在5000英鎊以下的慈善組織，可選擇免于注冊。同時，加強了對一些過去免于注冊的大型慈善組織的監(jiān)管。
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