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2016-03-29 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
2016年初, 浙江省麗水市文元高級中學(xué)迎來了巨大的變革——學(xué)校領(lǐng)到了民辦學(xué)校《事業(yè)單位法人證書》，正式登記為事業(yè)單位。
在接受媒體采訪時(shí)，學(xué)校校長周寒頗為興奮：“現(xiàn)在，民辦學(xué)校、醫(yī)院的專業(yè)技術(shù)人員既有了事業(yè)編制的身份，買好‘五險(xiǎn)一金’，又有高于公辦學(xué)校、醫(yī)院的工資收入，肯定會(huì)踏實(shí)地跟著舉辦者干。”
與周寒的興奮相反，在3月8日北京舉辦的一場專題研討會(huì)上，與會(huì)的大多數(shù)專家卻表示出明顯的擔(dān)憂。“很多社會(huì)組織愿意成為一個(gè)事業(yè)單位，顯然是因?yàn)樗奖悖憷?，但并不代表社?huì)發(fā)展的方向。”清華大學(xué)公益慈善研究院副院長王超表示。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊宏山則強(qiáng)調(diào)：“大規(guī)模地把社會(huì)組織收編為事業(yè)單位，我認(rèn)為這是一個(gè)錯(cuò)誤的方向，實(shí)際上把原來政府跟民辦社會(huì)組織清晰的關(guān)系變模糊了。”
這究竟是怎么回事呢?爭議的原因何在?浙江試點(diǎn)將民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位，究竟是創(chuàng)新還是倒退呢?
給民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)
事業(yè)單位身份
作為一家民辦學(xué)校，文元高級中學(xué)能夠獲得《事業(yè)單位法人證書》，與浙江省剛剛出臺(tái)的一份文件有關(guān)。
在這份名為《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點(diǎn)促進(jìn)民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)的文件中，明確提出：在民辦教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)機(jī)構(gòu)中開展事業(yè)單位法人登記試點(diǎn)。
根據(jù)《意見》，在浙江省，只要具有國有資產(chǎn)成份、且不以營利為目的，從事教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益活動(dòng)的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)審核同意，就可登記為事業(yè)單位法人。
民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位法人后，具有與公辦事業(yè)單位平等的法人主體資格。在稅費(fèi)減免、用地用房保障、融資信貸、用水用電等要素使用方面，享受公辦事業(yè)單位相關(guān)政策待遇。
此外，人力社保、財(cái)政部門還將積極探索民辦事業(yè)單位職工在社會(huì)保險(xiǎn)、事業(yè)單位聘用制合同管理等方面與公辦事業(yè)單位政策的銜接。
很顯然，浙江省出臺(tái)這一政策的目的在于改變此前民辦機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位之間在法律地位、人員待遇、稅費(fèi)、土地、信貸等多個(gè)方面極不平等的狀況，使相關(guān)人才可以在民辦機(jī)構(gòu)與公辦機(jī)構(gòu)之間自由流動(dòng)，從而促進(jìn)公益服務(wù)的發(fā)展。
浙江省的做法并非孤例。山東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)2月26日印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新公益類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理方式的實(shí)施意見》，同樣提出自2016年起符合條件的民辦普通中小學(xué)校、幼兒園可登記為事業(yè)單位法人,逐步將符合條件的醫(yī)院、養(yǎng)老以及符合條件的其他民辦學(xué)校等機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位法人。
會(huì)造成新的不平等嗎?
能夠迅速獲得和事業(yè)單位一樣的各種優(yōu)惠政策，無疑是令民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)歡欣鼓舞的。然而登記之后真的能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)嗎?很多專家對此表示質(zhì)疑。
第一，登記為事業(yè)單位法人后，民辦機(jī)構(gòu)究竟該實(shí)行怎樣的管理機(jī)制?
和公辦事業(yè)單位實(shí)施統(tǒng)一的管理機(jī)制很顯然不可能，但也不可能沒有變化，依然按照原來的民辦機(jī)構(gòu)管理;如果是介于事業(yè)單位和民辦機(jī)構(gòu)之間，界限如何劃分，責(zé)權(quán)如何界定?
《意見》明確規(guī)定要加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理。要對登記為事業(yè)單位法人的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)保值增值和財(cái)政資金使用情況進(jìn)行績效考評，嚴(yán)格資金管理，提高使用效率。
對此，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授朱曉紅認(rèn)為：“實(shí)際上是不獨(dú)立的，因?yàn)橛芯幹疲蛘哂胁糠值木幹疲驗(yàn)橛袊匈Y產(chǎn)管理，要層層審批。所以我覺得要明確獨(dú)立法人地位。不是說在成立的時(shí)候注冊有獨(dú)立法人身份，而是在產(chǎn)權(quán)上，這個(gè)產(chǎn)權(quán)到底是誰的，要明確。”
“雖然說給了民辦機(jī)構(gòu)一些實(shí)際上的好處，但是它破壞了權(quán)責(zé)，所以給它一些優(yōu)惠不重要，最重要的是如果他的決定權(quán)本身不能非常明晰，它的運(yùn)作一定會(huì)是無效的。”清華大學(xué)公益慈善研究院副教授賈西津強(qiáng)調(diào)。
第二，那些不能登記為事業(yè)單位法人的民辦公益機(jī)構(gòu)怎么辦?是否造成新的不平等?
能夠按照《意見》登記為事業(yè)單位法人的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)畢竟是少數(shù)(如果是多數(shù)，民辦機(jī)構(gòu)也就不存在了，將回到事業(yè)單位大一統(tǒng)的時(shí)代)，不能登記的這些機(jī)構(gòu)又該怎么辦呢?
《意見》提出民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位法人后，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，推廣政府購買服務(wù)，將符合條件的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府購買服務(wù)承接主體，并適時(shí)列入承接主體推薦目錄;凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，向社會(huì)力量購買。
登記為事業(yè)單位法人的公益機(jī)構(gòu)將獲得優(yōu)先承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利，“其實(shí)是固化了事業(yè)單位和民辦機(jī)構(gòu)的差別，也就是說民辦機(jī)構(gòu)只有獲得事業(yè)單位的資格的時(shí)候，才有可能待遇趨平。”北京大學(xué)法學(xué)院副教授金錦萍強(qiáng)調(diào)。
從事業(yè)單位與民辦機(jī)構(gòu)之間的不平等，到民辦機(jī)構(gòu)之間的不平等，問題依然存在。
給社會(huì)更大空間
是改革的趨勢
那么未來中國的社會(huì)公益服務(wù)到底應(yīng)該以什么樣的組織模式來提供，什么樣的制度安排才最有益于社會(huì)服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展?
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰提供了另一種視角，他表示：“登記制度必須和整個(gè)社會(huì)改革的大方向聯(lián)系起來才是有意義的，我們才能看到更多的東西。”
十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。
“這是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新或者社會(huì)體制改革的重要舉措，事業(yè)單位改革會(huì)有一個(gè)方向，是朝著社會(huì)組織這個(gè)方向去推進(jìn)事業(yè)單位的改革。”清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名表示。
金錦萍也認(rèn)為：“按照目前的改革來走，事業(yè)單位會(huì)變得越來越精簡，只剩下完全由國家來舉辦的那部分社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。另一部分跟這個(gè)概念不吻合的其他部分事業(yè)單位全部轉(zhuǎn)化為社會(huì)組織。”
“不是跟國家密切相關(guān)的公共服務(wù)的公益類的，包括社會(huì)公益類的，就應(yīng)該從事業(yè)單位當(dāng)中剝離出去。既然在中國事業(yè)單位和社會(huì)組織兩塊內(nèi)容都存在，那么就要進(jìn)行這樣的界分，所謂政和事之間的界分。”馬劍銀強(qiáng)調(diào)。
轉(zhuǎn)為社會(huì)組織，有利于打破事業(yè)單位一統(tǒng)天下的格局，在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步營造公平公正的競爭環(huán)境，使社會(huì)主體更加充分發(fā)揮作用和更好發(fā)揮政府作用。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》也提出，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，對面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。走向社會(huì)的趨勢十分明顯。
此外，《指導(dǎo)意見》還提出，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與和市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化。對社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。
很顯然，在這里社會(huì)力量興辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位之間是相對的概念，是多元中的一部分。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張嚴(yán)冰表示：“在提倡大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的背景之下，我覺得還是應(yīng)該激發(fā)社會(huì)的活力。必須要有一種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的動(dòng)能，才能把中國推到新的臺(tái)階上去，如果想實(shí)現(xiàn)這一步，必須要把資源轉(zhuǎn)移到社會(huì)，有些東西該管好的政府管好，不該管的別管，讓它自己去創(chuàng)新，這樣才能走出一條活路來。”
現(xiàn)實(shí)還是未來，
兩種策略之間的抉擇
盡管讓社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)得到迅速發(fā)展已經(jīng)被中央明確提出，但目前，民辦機(jī)構(gòu)并沒有得到足夠的支持，反而是與事業(yè)單位之間存在巨大的鴻溝。而這一點(diǎn)正是浙江《意見》出臺(tái)的背景與原因。
金錦萍分析稱：“浙江他們意識到了一個(gè)問題，在現(xiàn)行的法律框架下，民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位在法律地位上是不同的，就導(dǎo)致了很多不平等，所以浙江的做法是想把它拉平，拉平的辦法是把具備條件的民非納入到事業(yè)單位這個(gè)大的概念里面。”
清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授藍(lán)煜昕則表示：“其實(shí)溫州是最早提出‘民辦事業(yè)單位’的概念，而且它的出發(fā)點(diǎn)就是要解決民辦機(jī)構(gòu)得不到平等的地位發(fā)展的問題。”
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員包雅鈞更是認(rèn)為這是一種現(xiàn)實(shí)的選擇，“當(dāng)前的情況來講，讓一部分有條件的社會(huì)組織獲得事業(yè)單位的身份，如果短期內(nèi)能夠促進(jìn)公益事業(yè)繁榮和發(fā)展未嘗不可，這也是一種思路。”
盡管對浙江《意見》出臺(tái)的初衷表示了認(rèn)同，但大多數(shù)出席研討會(huì)的專家并不認(rèn)可《意見》將民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位的做法。
“民辦機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位之間的鴻溝存在，我們?yōu)槭裁床惶钛a(bǔ)鴻溝，反而用吸納的方法去進(jìn)行呢?”金錦萍強(qiáng)調(diào)，她認(rèn)為：“浙江走的路子不對。應(yīng)該是事業(yè)單位一部分走向社會(huì)組織，然后再來趨平它們的待遇。浙江的改革其實(shí)反而把民非往上提高法律地位的路給堵死了。”
王超則認(rèn)為：“很多社會(huì)組織愿意去成為一個(gè)事業(yè)單位，顯然是因?yàn)樗奖?，更便利，但并不代表社?huì)發(fā)展的方向。如果我們把這樣的東西正當(dāng)化，甚至用一種政策或者法律的方式去固化它，我覺得這個(gè)顯然是一種倒退。”
“如果路一旦試得不合適，再折回來，不僅僅事業(yè)受阻，還有當(dāng)時(shí)促進(jìn)這項(xiàng)改革的人遭受不白之災(zāi)。我感覺路很重要，路寧愿走得慢一點(diǎn)，但是要把握得準(zhǔn)一點(diǎn)。”楊宏山著重表達(dá)了自己的擔(dān)憂。
“我個(gè)人覺得者是不符合未來的需求的，之所以出現(xiàn)那么多民辦非企業(yè)單位的困境，并不是因?yàn)樗鼈冏约旱牡匚粏栴}，而是因?yàn)樯鐣?huì)改革還不夠徹底，還有太多的好處在事業(yè)單位。”藍(lán)煜昕強(qiáng)調(diào)。
當(dāng)然，與利用事業(yè)單位現(xiàn)有的待遇政策推進(jìn)相比，選擇通過提高民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)享受待遇的方式來縮小與事業(yè)單位之間的鴻溝并不容易。畢竟新的支持政策的建立需要協(xié)調(diào)多個(gè)中央部門，甚至涉及到修改相關(guān)法律法規(guī)，對地方來說，無疑是比較困難的。
但困難并不能阻止改革。李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因?yàn)閯e無選擇，它關(guān)乎國家的命運(yùn)、民族的前途。這需要勇氣、智慧、韌性。所幸的是，這些可以從我們的人民當(dāng)中去汲取，來使改革邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。”
■ 本報(bào)記者 王勇
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