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2015-05-19 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
作為中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)的副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)，黃浩明的5月格外繁忙。僅5月第二周一周，黃浩明便組織了兩場(chǎng)專題討論會(huì)，參加了一次人大法工委組織的交流會(huì)。
黃浩明之所以如此繁忙，是因?yàn)橐徊糠傻恼髑笠庖姟?/p>
2015年4月，第十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議了《中華人民共和國境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱《審議稿》)。中國人大網(wǎng)公布了《審議稿》，向社會(huì)公開征求意見。意見征求時(shí)間為5月5日至6月4日。
征求意見的信息發(fā)布后迅速引起社會(huì)組織的廣泛關(guān)注。作為行業(yè)平臺(tái)，中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)成為境外非政府組織重要的意見征集渠道。
“這個(gè)法的影響力是非常大的，他不光是影響NGO組織，不光是影響社會(huì)生活，它將全面影響我們國家和對(duì)外關(guān)系。”社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)強(qiáng)調(diào)。
開門立法引發(fā)業(yè)界熱議
2015年，關(guān)于境外非政府組織管理法審議的最早信息來自于十二屆全國人大三次會(huì)議副秘書長(zhǎng)、發(fā)言人傅瑩。
在3月4日的新聞發(fā)布會(huì)上，傅瑩表示，去年底人大常委會(huì)對(duì)境外非政府組織管理法進(jìn)行了初步審議。傅瑩說，境外非政府組織在中國的活動(dòng)非常活躍，看網(wǎng)上數(shù)據(jù)差不多有6000多家。這些年，境外非政府組織給中國帶來了技術(shù)、資金、好的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國的發(fā)展是有益的，是做出貢獻(xiàn)的，但是在管理方面，中國還是有些欠缺。目前，對(duì)境外非政府組織的管理依據(jù)是《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，立法上尚有空白。
傅瑩對(duì)此表示，要通過立法，使境外非政府組織在中國的活動(dòng)能夠有法可依。“一方面要保障他們的合法權(quán)益，讓他們能夠更好地發(fā)揮作用，另一方面也要有效管理，要能夠維護(hù)國家的安全和社會(huì)的穩(wěn)定”。
兩個(gè)月后，《審議稿》開始向社會(huì)征求意見。
在中國人大網(wǎng)的專題頁面，社會(huì)公眾可以直接提交意見和建議。截至5月18日，已提意見達(dá)到397條。雖然與同期征求意見的《中華人民共和國種子法(修訂草案)》的1367條意見、《中華人民共和國安全法(草案)(二次審議稿)》的525條意見相比略少，但并不影響各界對(duì)《審議稿》的熱烈討論。
“我們前幾星期已經(jīng)在討論這個(gè)事情。”據(jù)樂施會(huì)中國項(xiàng)目總監(jiān)廖洪濤介紹，香港的非政府組織對(duì)該法十分關(guān)注。“香港有非常多的社工組織，大家知道，這幾年民政部購買社會(huì)服務(wù)，參與不少，交流也非常多，受影響很多。香港還有很多家族基金會(huì)也受很大影響。香港很多NGO很關(guān)注這個(gè)事情。”廖洪濤強(qiáng)調(diào)。
5月12日，中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)組織的“境外非政府組織管理法”研討會(huì)同樣收到了眾多境外非政府組織的關(guān)注。幾十家機(jī)構(gòu)的代表坐滿了民促會(huì)的會(huì)議室，不得已只能分為4個(gè)組分組討論。“還有很多人被我拒絕了，只能讓他們15號(hào)再來。十分抱歉，因?yàn)槲覀兊目臻g太小。”黃浩明表示。
與此同時(shí)，中國慈善聯(lián)合會(huì)、NGOCN、中國發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)也聯(lián)合發(fā)起了問卷調(diào)查。
“我們這樣一個(gè)行動(dòng)其實(shí)是反映了公民開門立法的趨勢(shì)。我們都應(yīng)該盡一份公民的責(zé)任，把我們對(duì)這個(gè)法的修改意見、想法在6月4號(hào)以前按照全國人大的要求、法工委的要求送上。”楊團(tuán)強(qiáng)調(diào)。
什么是開展活動(dòng)?
在民促會(huì)組織的研討會(huì)上，對(duì)于《審議稿》的意見集中在名詞如何清晰界定和是否具有可操作性上。
第一，《審議稿》中的部分用語需要得到清晰界定。
首當(dāng)其沖的就是“境外非政府組織”?！秾徸h稿》第一條規(guī)定是“為了規(guī)范、引導(dǎo)境外非政府組織在中國境內(nèi)的活動(dòng)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交往與合作，制定本法。”很多機(jī)構(gòu)代表表示，“境外非政府組織”一詞太過寬泛，什么組織都包括其中，在某些國家法律中沒有“非政府組織”這個(gè)詞，因此要如何來定義是個(gè)問題。
“活動(dòng)”一詞也受到了極大的關(guān)注?！秾徸h稿》第二條規(guī)定：“境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動(dòng)適用本法。”可以說，對(duì)“活動(dòng)”的規(guī)范是境外非政府組織管理法的主要訴求，涉及到對(duì)登記注冊(cè)的代表機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和未登記注冊(cè)的機(jī)構(gòu)的臨時(shí)活動(dòng)的行為規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。
那么活動(dòng)究竟指什么呢?“活動(dòng)”一詞太模糊，什么行為屬于本法范圍內(nèi)的活動(dòng)。開個(gè)會(huì)，算不算活動(dòng)?
比如哈佛在中國招收學(xué)生發(fā)錄取通知書是不是活動(dòng)呢?“哈佛沒有在中國設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，這是違法的。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津強(qiáng)調(diào)?！秾徸h稿》第十八條規(guī)定：“境外非政府組織未在中國境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，在中國境內(nèi)開展臨時(shí)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)事先取得臨時(shí)活動(dòng)許可。”
理論上沒有注冊(cè)之前的準(zhǔn)備工作，也需要委托個(gè)人、機(jī)構(gòu)處理，是不是也成了違法行為?
賈西津表示：“(該法)將涉及到境內(nèi)中國的所有個(gè)人和組織與境外這些非營(yíng)利相關(guān)組織開展的所有涉及資金、合作、委托的事項(xiàng)。”
部分機(jī)構(gòu)代表建議：可以采用提供“負(fù)面清單”的方法，除清單以外的領(lǐng)域都屬于可以開展活動(dòng)的范圍。
此外，“不得違反公序良俗”、“政治活動(dòng)”等名詞如何界定也另相關(guān)機(jī)構(gòu)感到困惑。
可操作性強(qiáng)嗎?
第二，《審議稿》中的部分規(guī)定在實(shí)際中是否能夠落地操作?
首先，境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動(dòng)，要么登記代表機(jī)構(gòu)，要么事先取得臨時(shí)活動(dòng)許可。不少機(jī)構(gòu)代表提到“對(duì)于突發(fā)事件要怎么處理?”例如地震發(fā)生，需要迅速開展捐贈(zèng)、救援等活動(dòng)，申請(qǐng)臨時(shí)活動(dòng)許可需要60天，兩者是相互沖突的。
其次，登記注冊(cè)代表機(jī)構(gòu)，需要業(yè)務(wù)主管單位，如何找到業(yè)務(wù)主管單位成為關(guān)注的焦點(diǎn)?！秾徸h稿》第四十條規(guī)定：“登記管理機(jī)關(guān)……發(fā)布業(yè)務(wù)主管單位名錄，為境外非政府組織開展活動(dòng)提供指引。”部分機(jī)構(gòu)代表指出，不少組織的業(yè)務(wù)范圍涉及多個(gè)領(lǐng)域，建議設(shè)立兜底主管單位，在無法尋找到具體對(duì)應(yīng)的主管單位時(shí)，可以轉(zhuǎn)向這個(gè)單位，并建議這個(gè)單位可以是民政部門。
此外，境外非政府組織申請(qǐng)?jiān)O(shè)立代表機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意。同意是以什么標(biāo)準(zhǔn)?多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。建議寫明標(biāo)準(zhǔn)，依法處理，符合標(biāo)準(zhǔn)，予以批準(zhǔn);不予同意時(shí)，應(yīng)提供理由;提供申訴程序/救濟(jì)途徑。
再次，《審議稿》第十三條規(guī)定“境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)不具有法人資格”。不具備法人資格，那么代表處在簽訂購買或建立勞務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，如何承擔(dān)有關(guān)法律義務(wù)?如果出現(xiàn)法律糾紛誰來承擔(dān)?
國際國內(nèi)需要更多交流
除了名詞界定和可操作性之外，與國際接軌也被很多機(jī)構(gòu)提及。
“我個(gè)人的感受，對(duì)我們中國的開放，對(duì)中國的走出去，對(duì)我們中國在世界上能不能走向真正的世界大國，這是一個(gè)很關(guān)鍵的內(nèi)容。”黃浩明表示。
《審議稿》第二十五條規(guī)定：“除國務(wù)院另有規(guī)定外，境外非政府組織及其代表機(jī)構(gòu)不得在中國境內(nèi)進(jìn)行募捐或者接受中國境內(nèi)捐贈(zèng)。”
部分機(jī)構(gòu)代表就提出，為什么不能在中國境內(nèi)進(jìn)行募捐和接受中國境內(nèi)捐贈(zèng)?這違反公平原則。
賈西津表示：“如果是嚴(yán)格按照這個(gè)法的規(guī)定的話，那么基本上不是一個(gè)國家安全的問題了，可能涉及到不僅僅是公益，不僅僅是社會(huì)領(lǐng)域，它會(huì)影響到中國整個(gè)社會(huì)開放性以及經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，所以它真的是一個(gè)國家和國際關(guān)系中間的影響。”
“中國走向世界，如果缺少民間NGO，特別是境外NGO的一些參與貢獻(xiàn)的話，我覺得這個(gè)道路很艱難。所以我們應(yīng)該更加主動(dòng)地說，境外NGO不僅僅在國內(nèi)可以有貢獻(xiàn)，也可以幫助中國的企業(yè)，包括政府外交解決不了的事情，國際NGO在很多方面可以一起成為建設(shè)性的合作伙伴。”廖洪濤強(qiáng)調(diào)。
賈西津還提出：“我們是在用一個(gè)非常小的視野在看國際上的非營(yíng)利組織。我們有必要幫助中國的政府部門，特別是相關(guān)立法部門認(rèn)知到非營(yíng)利非政府的社會(huì)組織不是幾百個(gè)、幾千個(gè)、幾萬個(gè)，是千萬、上億。”
與相關(guān)部門增進(jìn)交流成為共同的訴求。
廖洪濤表示：“在這個(gè)法的新的形勢(shì)下，多組織一些對(duì)話或者交流，一些NGO和公安部門會(huì)多些交流，公安部門也可以多了解一些這方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。多點(diǎn)直接對(duì)話交流而不是間接的，這更好。”
他還建議：“業(yè)務(wù)主管單位可能多些交流，有一些部委可能走得比較前，民政部或者林業(yè)部門可能和國際NGO合作非常多，他們的經(jīng)驗(yàn)和案例可否給其他一些業(yè)務(wù)主管單位作為借鑒和參考呢?我們可以多爭(zhēng)取和業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行交流，讓他們知道，成為業(yè)務(wù)主管單位不一定是包袱或政治危機(jī)，可能還是他們?cè)谥袊纳鐣?huì)發(fā)展和走向世界的一個(gè)合作伙伴。”
“我們也希望跟公安、主管單位、民政還有其他部門保持密切、良好溝通交流，也是對(duì)推動(dòng)中國依法治國做出努力，我想這是我們真正的夢(mèng)想。”黃浩明強(qiáng)調(diào)。
■ 本報(bào)記者 王勇
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