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2017-06-06 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 文梅
為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)將在6月底結(jié)束。5月23日召開的中央深改組第三十五次會(huì)議稱，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。
經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院從2015年7月1日起，在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，迄今已經(jīng)辦理了5109起公益訴訟案件。
盤點(diǎn)試點(diǎn)兩年成績(jī)單，由檢察機(jī)關(guān)提起的民事或行政訴訟在維護(hù)公共利益方面起到了怎樣的作用，公益訴訟面臨哪些難題，試點(diǎn)結(jié)束后，如何通過制度安排讓公益訴訟發(fā)揮更大的威力，《公益時(shí)報(bào)》記者帶您抽絲剝繭，一探究竟。
試點(diǎn)兩年成績(jī)單
甘肅判決勝訴率達(dá)到96.3%
公益訴訟是用以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的特殊民事和行政訴訟。2013年修改后的民事訴訟法第55條:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”
距離授權(quán)結(jié)束只剩下一個(gè)月的時(shí)間，如何評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作?
2017年3月12日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在兩會(huì)期間作最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)說，2016年，13個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)以來，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域共辦理公益訴訟案件5109件。其中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)已履行職責(zé)或糾正違法3206件，對(duì)仍不履行職責(zé)、公益繼續(xù)受到侵害的，向人民法院提起訴訟547件。通過辦案，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃;督促1443家違法企業(yè)進(jìn)行整改，索賠治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)等費(fèi)用2億元;督促收回欠繳的國(guó)有土地出讓金54億元。
從各省情況來看，試點(diǎn)也取得了不錯(cuò)的效果。甘肅省人民檢察院是13個(gè)試點(diǎn)省區(qū)之一，該院提供的資料表明：從試點(diǎn)工作開始，到2017年4月底，甘肅省檢察機(jī)關(guān)52個(gè)試點(diǎn)基層院均有提起公益訴訟的案件。
截止到5月25日，也就是記者采訪當(dāng)日，甘肅檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟71件，其中行政公益訴訟68件，民事公益訴訟2件，刑事附帶民事公益訴訟案件1件。人民法院共審結(jié)27件，除1件檢察機(jī)關(guān)撤訴以外，其余26件均判決支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求，判決勝訴率達(dá)到96.3%。
清華大學(xué)法學(xué)院副教授陳杭平從法律層面解讀了“檢察院提起公益訴訟”的社會(huì)意義。他說：“十八大以來，中央決策層就力主推行司法改革，這些改革動(dòng)作實(shí)際上都隱含著一個(gè)宏大的政治愿景，就是希望通過司法改革來重新定義司法機(jī)關(guān)的功能，使其成為協(xié)調(diào)、規(guī)范中央與地方關(guān)系的組織制度保障。”
比如對(duì)一些產(chǎn)能過?；蛘咧匚廴酒髽I(yè)，中央明令要求予以淘汰，有些地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益不惜陽(yáng)奉陰違實(shí)行地方保護(hù)。在這種情況下，檢察院提起公益訴訟，就是要督促和整治類似問題，讓他們?yōu)樽约旱?ldquo;僭越雷池”行為承擔(dān)法律后果，從而在一定程度上督促他們自我收斂，減少違法亂紀(jì)，對(duì)地方政府的權(quán)力濫用也是非常有效的制約手段。
民事公益訴訟少
主要受制于資金限制
采訪中記者發(fā)現(xiàn)，據(jù)各試點(diǎn)省檢察機(jī)關(guān)公開資料顯示，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)近兩年來，行政公益訴訟占絕大多數(shù)，民事公益訴訟占比則很少。
根據(jù)2015年7月2日最高檢印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》闡釋，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。
民事公益訴訟的案件范圍是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件;行政公益訴訟的案件范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。
同屬最高人民檢察院規(guī)定的公益訴訟工作范疇，相對(duì)行政公益訴訟，民事公益訴訟為什么較少?甘肅省人民檢察院行政檢察處何君姬副處長(zhǎng)對(duì)此予以了解釋說明。
何君姬說：“最高人民檢察院下發(fā)的試點(diǎn)文件中所指的‘民事公益訴訟’主要涉及生態(tài)環(huán)保和食品藥品安全領(lǐng)域。判定生態(tài)環(huán)境是否遭到污染，肯定要涉及到鑒定評(píng)估，而鑒定評(píng)估費(fèi)用是相當(dāng)高昂的。這筆資金到目前為止尚未列入檢察機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算，沒有預(yù)算就沒有撥款，所以此類民事公益訴訟案件的受理，主要受制于資金限制，導(dǎo)致‘沒米下鍋’。”
涉及食品藥品安全這部分內(nèi)容，何君姬對(duì)《公益時(shí)報(bào)》記者說，這項(xiàng)工作還在探索過程中，希望找到更為明晰的思路和妥當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>
這里面又牽扯到兩個(gè)細(xì)節(jié)問題：一是目前檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)專業(yè)人才欠缺，非專業(yè)的團(tuán)隊(duì)在做專業(yè)水準(zhǔn)要求很高的事，工作起來自然較為吃力;二是相應(yīng)的法律法規(guī)條款不夠明確。如部分法院認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)是民事訴訟法和行政訴訟法，忽視全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定要求試點(diǎn)工作遵循相關(guān)訴訟制度基本原則的要求，沒有體現(xiàn)出試點(diǎn)工作的改革屬性等等。
這樣一來，在遇到具體公益訴訟案例的時(shí)候，即使法院從情感上表示理解支持檢察院的工作，也無法逾越本機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定，最終造成彼此在工作中的摩擦與阻滯。
陳杭平說，由于《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》是最高人民檢察院出臺(tái)的、僅適用于檢察機(jī)關(guān)一家的規(guī)范文件，所以該文件條款對(duì)法院不具有約束力，也因此可能會(huì)給檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟帶來諸多不便和障礙。
陳杭平還提到，民事公益訴訟里面明確表明侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地、被告住所地，相關(guān)檢察機(jī)關(guān)都有相應(yīng)的管轄權(quán)，都可向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷鹿嬖V訟，但如此一來，很可能會(huì)出現(xiàn)一系列連帶矛盾和問題。
他舉例說：“一個(gè)侵害了消費(fèi)者權(quán)益的食品或藥品，已經(jīng)銷往全國(guó)多個(gè)省份，這些省份的不確定人數(shù)的消費(fèi)者權(quán)益都受到了損害，那是不是可以說，每一個(gè)涉案的當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)都可以對(duì)此提起民事公益訴訟?怎么來協(xié)調(diào)?”
深改組：
為公益訴訟提供法律保障
5月23日召開的中央深改組第三十五次會(huì)議明確提出，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。
身處公益訴訟實(shí)踐一線的檢察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)此期望甚多。何君姬認(rèn)為“事不宜遲”，希望全國(guó)人大常委會(huì)能夠在試點(diǎn)結(jié)束之前，做出立法決議，讓檢察機(jī)關(guān)在行使職能過程中有法可依;希望最高人民法院和最高人民檢察院就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的例行程序中所涉及的問題，能夠盡快達(dá)成一致意見，最好制定詳盡的司法解釋，使得相關(guān)工作開展起來能夠有基本的可操作性。
采訪中，何君姬告訴《公益時(shí)報(bào)》記者，由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件政策性、敏感性強(qiáng)，社會(huì)各界關(guān)注度高，不少地方行政機(jī)關(guān)擔(dān)心影響自身形象，對(duì)試點(diǎn)工作不支持、不配合;部分地方檢法兩院之間認(rèn)識(shí)不一致、溝通不順暢等諸多因素，都不同程度的影響了案件辦理。
公益訴訟案件大都具有案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，且和傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督案件事實(shí)和法律關(guān)系相對(duì)固定不同，案件事實(shí)始終處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中，檢察人員在辦案思維、知識(shí)儲(chǔ)備等方面還不能完全適應(yīng)試點(diǎn)工作的要求，亟待提高。而且，試點(diǎn)前民事行政檢察部門承擔(dān)的訴訟監(jiān)督職能已經(jīng)存在案多人少的矛盾，這對(duì)開拓公益訴訟試點(diǎn)力度客觀上具有一定影響。
陳杭平對(duì)此表示理解：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟無疑增加了其工作負(fù)擔(dān)，需要投入更多的人、財(cái)、物等司法資源以支撐該項(xiàng)工作的正常展開。但這種需求又和當(dāng)下正在進(jìn)行的‘員額制改革’等司改措施不能很好的吻合。‘員額制’的本質(zhì)就是要精簡(jiǎn)人員，一方面在精簡(jiǎn)，一方面又要加大他們的工作強(qiáng)度、拓寬職能范圍，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。最高人民檢察院在總結(jié)該試點(diǎn)工作的成績(jī)不足時(shí)，應(yīng)充分關(guān)注現(xiàn)實(shí)，考慮自身的資源約束，切忌為求‘政績(jī)’放衛(wèi)星。”
應(yīng)鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織參與
陳杭平認(rèn)為，公益訴訟工作的復(fù)雜和多變遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出想象，這種情況下，主要依靠檢察機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)一家之力都略顯單薄。在中央提倡社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政策趨勢(shì)下，公益訴訟還是應(yīng)該鼓勵(lì)、支持各類公益性社會(huì)組織的發(fā)展壯大。
若能使社會(huì)組織在民事公益訴訟中承擔(dān)“主力軍”的作用，檢察機(jī)關(guān)作為后補(bǔ)梯隊(duì)，承擔(dān)“兜底性”的工作，既分擔(dān)了檢察機(jī)關(guān)的工作壓力及相應(yīng)的財(cái)政資源投入，也促使社會(huì)組織不斷發(fā)展，形成社會(huì)治理的新模式是雙贏的好事。
成立于1994年的“自然之友”是中國(guó)最早的民間環(huán)保組織。早在2005年，自然之友就開始進(jìn)行公益訴訟方面的研究，其內(nèi)部還專門開啟了公益訴訟項(xiàng)目，其中污染和生態(tài)破壞方面涉及較多，截止到目前已經(jīng)提起公益訴訟31起，全國(guó)各地都有分布。
葛楓是自然之友的法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)。2015年1月1日，新《環(huán)保法》實(shí)施后，由自然之友支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”歷經(jīng)一年時(shí)間，最終以勝訴告終，成為當(dāng)?shù)胤ㄔ涸诃h(huán)境公益訴訟方面的指導(dǎo)案例，葛楓為該案的代理人之一。
葛楓說：“作為以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的社會(huì)組織，我們非常愿意擔(dān)當(dāng)起‘公益訴訟’這樣的社會(huì)責(zé)任。一些復(fù)雜的公益訴訟案件，如果社會(huì)組織能夠盡自己最大所能，厘清頭緒，解決問題，實(shí)際上也是幫助決策者找到了解決問題的路徑。”
在充分肯定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟社會(huì)意義的同時(shí)，多年堅(jiān)持在公益訴訟案件中探索的葛楓也有一定的擔(dān)憂：如果檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的唯一主體，職能缺位怎么辦?誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)?它有沒有及時(shí)有效的補(bǔ)充機(jī)制?環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織成為行政公益訴訟的主體之一，可以很大程度上彌補(bǔ)職能缺位的問題。
陳杭平表示，這就涉及將來公益訴訟在立法時(shí)的有關(guān)制度設(shè)計(jì)問題。我國(guó)現(xiàn)行的法律體系就這方面的架構(gòu)還有待補(bǔ)充完善。只有制定出全面多維又現(xiàn)實(shí)可行的法律制度，這個(gè)問題才能迎刃而解。
■ 見習(xí)記者 文梅
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