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2015-01-14 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
2015年1月1日，隨著新修訂的《環(huán)境保護法》正式生效實施，論證多時的“環(huán)境公益訴訟”被以法條的形式明確。之前，由于環(huán)境存在的公共產(chǎn)品屬性，即污染對于直接受害人不好明確的現(xiàn)狀，環(huán)境公益訴訟案件屢屢被拒之司法大門外。
當天，由兩家民間組織北京自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的福建南平市延平區(qū)葫蘆山非法開采山石，傾倒廢棄石料，造成植被嚴重毀壞的環(huán)境公益訴訟案件被福建省南平市中級人民法院立案受理，這是新修訂《環(huán)保法》正式實施后立案的第一例由社會組織提起的生態(tài)破壞類環(huán)境公益訴訟案件。
1月10日，作為環(huán)保部民間環(huán)保樞紐組織，中華環(huán)保聯(lián)合會在2014年民間組織可持續(xù)發(fā)展年會上公布環(huán)境公益訴訟成績單顯示，2014年中華環(huán)保聯(lián)合會共提起8起環(huán)境公益訴訟，4起立案，2起當庭勝訴，2起通過調(diào)解圓滿解決。而2013年共提起8起環(huán)境公益訴訟案件，均未獲法院立案。
隨著新修訂的《環(huán)保法》實施，據(jù)估計，全國約有700家環(huán)保NGO符合環(huán)境公益訴訟主體資格，環(huán)境公益訴訟長期受司法排斥的現(xiàn)象悄然發(fā)生著改變。
獲訴訟資格環(huán)保NGO超700家
新修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。
一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。
記者通過查詢得知，福建綠家園是1996年注冊在福建省福州市民政局的一家市級民辦非企業(yè)單位，成立至今從事環(huán)境保護工作期限已超18年;自然之友是1993年注冊于北京市朝陽區(qū)民政局的一家專業(yè)從事固體廢棄處理技術(shù)研究的民辦非企業(yè)機構(gòu)，從業(yè)期限超21年。
此案代理律師之一，中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心律師吳安心在接受《公益時報》記者采訪時表示，“福建綠家園注冊業(yè)務(wù)范圍就是環(huán)保，自然之友注冊業(yè)務(wù)范圍固體廢棄物處理又正好符合該案非法開采礦石屬固體廢棄物的特性，當前已經(jīng)得到法院立案，證明提起訴訟兩家民間NGO主體資格是沒有問題的。”
就在新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)對環(huán)境公益訴訟的社會組織資格做出詳細司法解釋。
《解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟。《解釋》同時明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”。
民政部民間組織管理局副局長廖鴻表示，“截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個。其中，符合《環(huán)保法》及其《司法解釋》的，根據(jù)去年的調(diào)查推算，大約700多個，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動植物保護、水資源保護、濕地保護、江河湖泊海洋保護、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會、北京市新能源與可再生能源協(xié)會等。”
公益訴訟并非想提就提
根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，符合《環(huán)保法》及《解釋》的約有700多個，如此龐大的符合訴訟的主體資格數(shù)量，會不會出現(xiàn)大規(guī)模的環(huán)境公益訴訟?
中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長劉湘對《公益時報》記者表示：“大規(guī)模公益訴訟的情況不大可能出現(xiàn)。”
一個民間環(huán)保NGO要想提起環(huán)境公益訴訟，即便是你具備了訴訟主體資格，要想進入到訴訟環(huán)節(jié)也并不容易。資金、專業(yè)性、時間這都是主要問題。
就目前來看，大部分環(huán)保NGO都是靠著操作環(huán)保項目的經(jīng)費來保證機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)，而受資助的環(huán)保項目又有著固定年限，大多以一年為期，一旦投入到環(huán)境公益訴訟中，在前期調(diào)研取證階段就需要投入大量的財力、物力、人力和精力，而在訴訟過程中，從立案到判決再到執(zhí)行階段的參與都需要大量的時間和精力，這并不是一個民間環(huán)保NGO所能夠承受的。
有著多年從事環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)驗的中華環(huán)保聯(lián)合會法律訴訟部部長馬勇也表示，“環(huán)境公益訴訟成為常態(tài)不夠樂觀，不要對公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要很大的資金和時間成本，想通過司法程序去解決環(huán)境問題成本是很高的，目前最低成本的還是行政訴訟。所以我們對公益訴訟還是要保持一種理性的態(tài)度。但公益訴訟肯定會對污染企業(yè)起到很大的威懾力，尤其是大的污染企業(yè)。”
兩家民間NGO提起的環(huán)境公益訴訟案件，目前由福建省南平市人民檢察院、中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心作為該案的支持起訴單位提供法律援助。
環(huán)保NGO應(yīng)參與判決執(zhí)行
以往民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟后，要么因為主體資格不符不被立案，要么被法庭先立案后駁回。環(huán)境公益訴訟案件立案難成為民間環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中難以跨越的門檻。
一旦環(huán)境公益訴訟案件立案并判決生效后，就進入到案件執(zhí)行階段，環(huán)境修復(fù)費用和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)如何使用，是由被告自身執(zhí)行，還是由原告社會組織參與判決執(zhí)行?
最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學林在1月6日的新聞發(fā)布會中表示，“各地法院現(xiàn)在正在探索，貴州省貴陽市探索設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，法院判決的錢打到這個基金或者是專戶里，并保證該筆資金?？顚Ｓ?。江蘇省無錫市設(shè)立了財政專戶，專門用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴的訴訟費用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對環(huán)境修復(fù)費用和服務(wù)功能損失等款項也不是一判了之，判決之后對這筆資金的使用有監(jiān)督和跟蹤的責任。”
而在吳安心看來，環(huán)保NGO參與判決執(zhí)行很有必要。
“如果判決恢復(fù)生態(tài)需要被告做100分，被告只做了80分，原告還不能參與實際監(jiān)督，完全由法院說了算，這樣一判了之的判決對于生態(tài)恢復(fù)有何意義，這將給被告違法成本留下很大空間。”吳安心說。
目前，新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境公益訴訟案件尚未判決，若判決勝訴并生效后，環(huán)保NGO能否參與判決執(zhí)行成為關(guān)注焦點。
支持基金啟動
從2006年起，已連續(xù)舉辦8屆的中華環(huán)保聯(lián)合會民間組織可持續(xù)發(fā)展2014年年會1月10日在北京召開，以“發(fā)揮環(huán)保民間組織作用，推動公眾參與環(huán)境保護”為主題的年會上，中山大學中國公益慈善研究院公布的中國環(huán)境保護基金會數(shù)量顯示，環(huán)保類基金會在國內(nèi)基金會總量中所占比例較低。
截至2013年8月27日實時數(shù)據(jù)，環(huán)境基金會數(shù)量107家，占基金會數(shù)量的3.2%，其中非公募占51.4%，公募占48.6%。而非環(huán)境基金會3195家，占基金會數(shù)量的96.8%。
根據(jù)《中國基金會發(fā)展獨立研究報告(2013)》數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境領(lǐng)域并非國內(nèi)基金會關(guān)注的主要領(lǐng)域。2011年全國基金會關(guān)注領(lǐng)域前10位也不含有環(huán)境。
老牌環(huán)保NGO自然之友宣布，鑒于目前關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域基金會并不多，自然之友將在北京自然之友公益基金會中設(shè)立“環(huán)境公益訴訟支持基金”專項基金，用于符合環(huán)境公益訴訟主體資質(zhì)的民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟前期階段所需的調(diào)查、取證、聘請專家等費用。
據(jù)了解，環(huán)境公益訴訟支持基金將采用滾動支持模式，如果由該基金支持的環(huán)保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴后，并被判獲得相應(yīng)的辦案成本補償?shù)?，基金支持的辦案成本部分應(yīng)回流至該項基金，用于滾動支持下一個公益訴訟個案。
目前，“環(huán)境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會捐資的30萬元，并準備進行多渠道籌資。
“即便成立環(huán)境公益訴訟支持基金資助民間環(huán)保NGO進行環(huán)境公益訴訟，但力度還很有限，資金池的量也不多，但希望有環(huán)保NGO和環(huán)境公益訴訟案例能夠找到基金，同時也希望搭建環(huán)境公益訴訟行動網(wǎng)絡(luò)的這樣一個平臺。”自然之友秘書長張伯駒對《公益時報》記者表示。
對話
環(huán)境保護部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云
《公益時報》：環(huán)境公益訴訟的發(fā)端是?
李靜云：環(huán)境公益訴訟發(fā)端于美國。早期的美國國家環(huán)境與目前的中國國家環(huán)境十分類似，基本都是在犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟，基于此背景公眾對于環(huán)境生存的期盼值越來越高，最終公眾選擇拿起法律武器，這樣出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟。
《公益時報》：中國為何要提環(huán)境公益訴訟?
李靜云：推出環(huán)境公益訴訟制度并不是為了告狀，面對此起彼伏的環(huán)境違法，政府不可能面面俱到，政府的執(zhí)法能力也無法監(jiān)管到每個角落。
環(huán)境公益訴訟主要是解決公眾環(huán)境問題，走的是群眾路線。對于環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)督渠道也是一個有效補充。目前，全國環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的力量約在8萬人左右，但現(xiàn)存在的工業(yè)企業(yè)全國有150萬家，這其中出現(xiàn)的環(huán)境違法事件遠遠超出執(zhí)法部門能力范疇，通過社會組織參與到環(huán)境公益訴訟中，將增大環(huán)境部門執(zhí)法的威懾力，對違規(guī)企業(yè)也形成監(jiān)督壓力。
《公益時報》：環(huán)境公益訴訟的目的何在?
李靜云：最主要的目的就是要監(jiān)督和遏制環(huán)境違法行為，現(xiàn)在我們總在提環(huán)境污染企業(yè)違法成本很低，達不到懲罰目地，希望提高違法成本。如果違法成本是靠處罰來實現(xiàn)的話，永遠都是低的，也達不到威懾作用，但通過環(huán)境公益訴訟會使得公眾利益在企業(yè)違法成本中得以體現(xiàn)，對企業(yè)環(huán)境違法進行制約，同時還能使公民個人的私意環(huán)境訴訟也可能搭上公益訴訟的快車。
《公益時報》：對首個環(huán)境公益訴訟案例有何期待?
李靜云：不管判決如何，都對這個案子充滿期待，希望此案能成為新《環(huán)保法》實施后環(huán)境公益訴訟的標準案例，讓今后提起環(huán)境公益訴訟的社會組織能參考，也讓環(huán)保部門能夠更有力地推動環(huán)境公益訴訟制度。(張明敏)
聲音
中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會委員、《中國環(huán)境觀察》副總編陳文俊：
新《環(huán)保法》明確強調(diào)了地方政府的角色定位，其需要執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變以及法制觀念的樹立。地方政府對企業(yè)要有斷奶意識，不能再大包大攬。以往，一些企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境違法問題，特別是被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)后，通常會找到當?shù)卣?，請政府出面協(xié)調(diào)，以逃避處罰。如一些企業(yè)以設(shè)施檢修等為名逃避處罰等。新《環(huán)保法》實施后，凡此種種已不是借口，只要排放不達標，法律規(guī)定環(huán)保部門就可處罰。
中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇：
公益訴訟入法經(jīng)歷了一個很長的時間，這也是決策者擔心的問題?，F(xiàn)在擔心的不是泛濫成災(zāi)，而是誰會提起公益訴訟，誰敢提?首先是資金，誰能拿出一大筆錢為公益打一場訴訟?其次，很多環(huán)保組織都是在當?shù)氐模紤]自身生存，如果地方公益組織敢在地方提起公益訴訟，需要很強的抗壓能力。
不要對公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要很大的資金和時間成本，想通過司法程序去解決環(huán)境問題成本是很高的，目前最低成本的還是行政過程。所以對公益訴訟還是要保持一種理性的態(tài)度。但公益訴訟肯定會對污染企業(yè)起到很大的威懾力，尤其是大的污染企業(yè)。
清華大學NGO研究所副教授賈西津：
民間環(huán)保組織在公益訴訟中要發(fā)揮作用。
首先，這是一種聯(lián)合，一種在組織、資源、專業(yè)力量的聯(lián)合。其次，是一種專業(yè)性。首先是環(huán)境相關(guān)知識的專業(yè)性，還有一種專業(yè)性就是法律知識的專業(yè)性。再次，是一種法治性，公益訴訟是法律的專業(yè)事件，不是一個政治事件，也不是越敏感越好，以一種理性的方式，以去敏感化的方式實現(xiàn)理性訴求。
作為一個法治事件，提出合法訴求，同時自身的行為也要合法。這不是一個正義或非正義的博弈，而是需要基于法律的理性。這也是一種價值倡導性，環(huán)境看似是一個污染事件，其實是一個發(fā)展問題。在溫飽沒有解決的時候，環(huán)境問題就無足輕重了?，F(xiàn)在大家關(guān)注環(huán)境問題，開始反思發(fā)展，反思這是我們需要的發(fā)展嗎?也開始反思人和自然的關(guān)系，反思背后具有很深的價值關(guān)懷。
自然之友公益基金會理事長李楯：
環(huán)境法庭的法官是不是要學環(huán)境?司法專業(yè)的水平和環(huán)境專業(yè)水平是不一樣的，關(guān)鍵是司法專業(yè)的水平，而這是我們國家法官普遍欠缺的。另一方面是制度建設(shè)和改進，關(guān)于資質(zhì)的問題，這是中國特有的，是計劃經(jīng)濟的遺留，鑒定機構(gòu)的資質(zhì)，原告的資質(zhì)，這些所謂的資質(zhì)限定都不應(yīng)該有。
(據(jù)公開資料整理)
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