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2015-01-14 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
1月6日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)。《解釋》于2014年12月8日由最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)，自2015年1月7日起施行。
與解釋配套的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)同日發(fā)布，進(jìn)一步明確了環(huán)境民事公益訴訟程序、受理?xiàng)l件、原告資格、辦理程序、賠償責(zé)任方式等內(nèi)容。
“環(huán)境公益組織知道如何起訴，法院也能夠依據(jù)《解釋》辦理這類(lèi)案件。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林特別指出了《解釋》與《通知》出臺(tái)的意義。
跨行政區(qū)域訴訟不再難
原告資格是環(huán)境民事公益訴訟的核心問(wèn)題。對(duì)于社會(huì)組織的原告資格，《解釋》第二條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。”
《解釋》第四條規(guī)定：“社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)’”
《解釋》第五條規(guī)定：“社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過(guò)行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘無(wú)違法記錄’。”
根據(jù)以上規(guī)定，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的要求被進(jìn)一步放寬。
首先，拓展了社會(huì)組織的范圍。據(jù)最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹，根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)，在民政部門(mén)登記的非營(yíng)利性社會(huì)組織只有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)三種類(lèi)型，但《解釋》沒(méi)有將社會(huì)組織限定在上述三種類(lèi)型，而是保持了一定的開(kāi)放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會(huì)組織的范圍，這些社會(huì)組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。目的是使依法運(yùn)行并且具備維護(hù)環(huán)境公共利益能力的社會(huì)組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來(lái)。
其次，跨行政區(qū)域訴訟成為可能。鄭學(xué)林強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的地域活動(dòng)范圍，《司法解釋》沒(méi)有做限定。也就是說(shuō)，并非是在這個(gè)地方登記就只能在這個(gè)地方活動(dòng)，而是可以在全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)。”在北京朝陽(yáng)區(qū)注冊(cè)的“自然之友”到福建南平中院去起訴就在1月1日得到立案。
再次，“無(wú)違法記錄”的要求得到了限定。根據(jù)《解釋》的第五條規(guī)定，孫軍工指出：“情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會(huì)組織成員以及法定代表人個(gè)人的違法行為不影響社會(huì)組織提起訴訟。”
700余家社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟
根據(jù)《環(huán)保法》及《解釋》的規(guī)定，民政部國(guó)家民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻推算符合條件的社會(huì)組織大體上700多個(gè)，約占生態(tài)環(huán)保類(lèi)的社會(huì)組織的1/10。這些組織基本分布在野生動(dòng)植物保護(hù)、水資源保護(hù)、濕地保護(hù)、江河湖泊海洋保護(hù)、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。
為鼓勵(lì)引導(dǎo)和監(jiān)督這些社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟，廖鴻表示民政部門(mén)將從三個(gè)方面來(lái)支持它們做好這項(xiàng)工作：一是引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)能力建設(shè)。社會(huì)組織缺乏環(huán)境和法律方面的專(zhuān)業(yè)人才，另外在資金籌措和調(diào)查取證以及依法訴訟的能力方面有些不足。下一步要做好人才、技術(shù)、法律等方面的儲(chǔ)備，增強(qiáng)運(yùn)用環(huán)境法律訴訟的能力。二是要加大政策支持力度，我們將配合相關(guān)部門(mén)優(yōu)化社會(huì)組織，特別是生態(tài)環(huán)境方面的社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，比如說(shuō)加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，另外制定相應(yīng)的人才隊(duì)伍政策，同時(shí)完善相關(guān)配套政策。三是做好監(jiān)督管理工作，對(duì)少數(shù)通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟牟利的社會(huì)組織，根據(jù)人民法院的司法建議，民政部門(mén)依法進(jìn)行查處。
原告訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)被減輕
在訴訟資格之外，訴訟相關(guān)費(fèi)用一直是經(jīng)費(fèi)不足的環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的攔路虎。為解決這一問(wèn)題，體現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的公益性，《解釋》在《訴訟費(fèi)用交納辦法》的框架內(nèi)盡量減輕原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。在案件勝訴時(shí)，原告為該案支出的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，以及合理的律師費(fèi)等費(fèi)用應(yīng)由被告承擔(dān)。
《解釋》第三十三條規(guī)定：“原告交納訴訟費(fèi)用確有困難，依法申請(qǐng)緩交的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告申請(qǐng)減交或者免交訴訟費(fèi)用的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟(jì)狀況和案件的審理情況決定是否準(zhǔn)許。”
《解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持。”此外，對(duì)于應(yīng)由原告負(fù)擔(dān)的評(píng)估鑒定等費(fèi)用，還可以從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失賠償款項(xiàng)中予以支付，以鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與維護(hù)環(huán)境公共利益。
《解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專(zhuān)家咨詢(xún)、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付。”
在為社會(huì)組織解決費(fèi)用方面的后顧之憂的同時(shí)，《解釋》同時(shí)強(qiáng)調(diào)了不得借公益訴訟牟利的原則。《解釋》第三十四條規(guī)定“社會(huì)組織有通過(guò)訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其非法所得、予以罰款;涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。”
《通知》中同樣明確了“社會(huì)組織存在通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益情形的，人民法院應(yīng)向其登記管理機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由登記管理機(jī)關(guān)依法對(duì)其進(jìn)行查處，查處結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公布并通報(bào)人民法院。”
環(huán)境司法與行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)
在之前的環(huán)境公益訴訟中，社會(huì)組織與環(huán)保局等環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)之間的對(duì)話溝通并不暢通，成為影響立案、訴訟的一大難點(diǎn)。對(duì)此，《解釋》及《通知》對(duì)共同保障環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施做出了規(guī)定。
據(jù)環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤介紹，第一，在受理環(huán)節(jié)，法院一旦受理了NGO組織提起的環(huán)境公益訴訟，將按照程序通報(bào)給有監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)保部門(mén)。環(huán)保部門(mén)獲得這個(gè)信息，要及時(shí)組織對(duì)NGO組織提起的這個(gè)訴訟涉及到的問(wèn)題，有沒(méi)有行政違法，有沒(méi)有行政監(jiān)管不到位的問(wèn)題，及時(shí)核查，并依法處理。處理的結(jié)果要及時(shí)反饋給受理公益訴訟案件的人民法院。這是第一步。
第二，在證據(jù)環(huán)節(jié)提供協(xié)助支持。人民法院審理這一類(lèi)環(huán)境公益訴訟的案件，必然會(huì)涉及到環(huán)保監(jiān)管過(guò)程中環(huán)評(píng)審批、驗(yàn)收、排污申報(bào)登記、排污許可證發(fā)放等信息。人民法院可以向環(huán)保部門(mén)調(diào)取相關(guān)證據(jù)，環(huán)保部門(mén)有責(zé)任、有義務(wù)及時(shí)向人民法院提供相關(guān)證據(jù)，以支持人民法院正常審理環(huán)境公益訴訟案件。
第三，對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容監(jiān)督。既然是民事公益訴訟，社會(huì)組織和被告的污染企業(yè)有可能達(dá)成和解協(xié)議。為了保證這個(gè)協(xié)議不損害公共利益，對(duì)協(xié)議的內(nèi)容，環(huán)保部門(mén)可以按程序提出意見(jiàn)。如果對(duì)NGO組織和被告的企業(yè)之間達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容確實(shí)有異議的，環(huán)保部門(mén)可以向人民法院及時(shí)提出不同的意見(jiàn)，人民法院將依法進(jìn)行審查和處理。
第四，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)規(guī)定了環(huán)保部門(mén)參與的機(jī)制。人民法院可以商請(qǐng)環(huán)保部門(mén)共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境。
探索生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用使用規(guī)則
根據(jù)《解釋》的規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。
而原告勝訴后，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)將由誰(shuí)，又應(yīng)該怎樣使用呢?
《解釋》規(guī)定應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專(zhuān)家咨詢(xún)、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付。
專(zhuān)款專(zhuān)用的原則性規(guī)定如何落到實(shí)處呢?
鄭學(xué)林介紹了貴州、貴陽(yáng)、無(wú)錫等地的一些實(shí)踐探索。
2007年貴州省貴陽(yáng)市成立了我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)清鎮(zhèn)法庭，設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專(zhuān)戶(hù)和生態(tài)文明建設(shè)基金。法院判決的錢(qián)打到這個(gè)基金或者是專(zhuān)戶(hù)里，并保證該筆資金專(zhuān)款專(zhuān)用。
昆明設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)基金。
無(wú)錫市設(shè)立了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，法院判決的錢(qián)打到這個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)里，專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴時(shí)訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從上述專(zhuān)戶(hù)中支出。
此外，鄭學(xué)林還強(qiáng)調(diào)，普通民事執(zhí)行是權(quán)利人必須向法院申請(qǐng)執(zhí)行，但環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，是法院主動(dòng)依職權(quán)，由審判庭移送到執(zhí)行庭執(zhí)行。法院對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案件不能一判了之，對(duì)于環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)的使用，還要有跟蹤和監(jiān)督的職責(zé)。
私益訴訟可搭公益訴訟“便車(chē)”
因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、訴訟請(qǐng)求上存在區(qū)別，但在審理對(duì)象、案件事實(shí)認(rèn)定等方面又存在緊密聯(lián)系，所以《解釋》指出同一污染環(huán)境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車(chē)”。
《解釋》第二十九條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟。”
為了提高私益訴訟的審判效率同時(shí)防止做出相互矛盾的裁判，還應(yīng)允許私益訴訟原告“搭便車(chē)”，即環(huán)境民事公益訴訟生效判決的認(rèn)定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用?！督忉尅返谌畻l第二款規(guī)定：“對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形、行為與損害之間是否存在因果關(guān)系、被告承擔(dān)責(zé)任的大小等所作的認(rèn)定，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟的原告主張適用的，人民法院應(yīng)予支持，但被告有相反證據(jù)足以推翻的除外。被告主張直接適用對(duì)其有利的認(rèn)定的，人民法院不予支持，被告仍應(yīng)舉證證明。”
■ 本報(bào)記者 王勇
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