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2014-10-23 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
編者按
2014年初的一項調(diào)研結果顯示，在72家接受調(diào)查的江西民間公益組織中，僅有16%的組織獲得了捐贈票據(jù)，其中南昌僅一家公益組織有捐贈票據(jù)，而且還是一所民辦的特殊教育學校。(據(jù)《信息日報》)
8月21日，南昌市民政局、財政局召開了全市社會組織票據(jù)工作座談會，有關負責人就社會組織在票據(jù)的申領、使用、管理等方面遇到的問題及相關建議進行了討論。南昌市民政局民間組織管理處負責人對媒體透露，就票據(jù)問題市民政和財政部門正在醞釀改革。但在此之前，受捐組織需攜捐贈合同到民政部門進行“是否具有合法的社會組織身份、是否屬于合法的捐贈行為”的認定，之后再拿著民政部門蓋章簽字的材料，就可到市財政局辦理票據(jù)代開。
以江西省民間公益組織為例，目前各組織獲得免稅資格和捐贈票據(jù)還是報批制度，整個過程分別涉及民政部門、稅務部門和財政部門，報批過程復雜、手續(xù)繁多，多頭管理導致協(xié)調(diào)成本高昂。再加上民間公益組織每年接受捐贈次數(shù)極其有限，導致不少民間公益組織在票據(jù)問題上直接放棄或購買稅務發(fā)票。
目前可以參照的相關管理規(guī)定有2008年財政部、國家稅務總局、民政部聯(lián)合下發(fā)的《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》;2010年《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的補充通知》;2011年開始實施的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》等。
但在具體實施過程中，還是有各種各樣的具體問題出現(xiàn)。公益組織捐贈票據(jù)一票難求的現(xiàn)象并非江西一省。《公益時報》記者在調(diào)查了解中發(fā)現(xiàn)，在社會組織發(fā)展改革相對緩慢的地區(qū)，發(fā)票如何開大不相同：有民政部門代申領發(fā)票的，也有捐款需先打入財政非稅賬戶的，還有多費周折、視情況而定的。
一票難求究其原因，既有制度性因素，也有人為因素。
本報記者 王會賢
民政代為申領 并不落好
根據(jù)2011年開始實施的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》，各公益性單位，符合要求的，都可以按照這個《辦法》以及各地方的具體實施辦法，到財政部門申領捐贈票據(jù)。
不過很多地方是民政部門幫公益組織代為申領，公益組織需要時去找民政部門，帶著捐贈協(xié)議等資料，有的地方還要求捐贈款先打到財政的非稅賬戶，要用時再撥給公益組織，比如湖南及江蘇等地。在記者向湖南慈利縣民政官員問及社會組織開放登記后如何監(jiān)管時，該官員答道，一是年檢，二是捐贈票據(jù)。在公益組織前來申請票據(jù)時，其活動自然也會說得清清楚楚。
去年年底，一家全國性公募基金會與河南省內(nèi)某基金會合作開展公益機構培訓，培訓是由省內(nèi)的這家基金會做的，但當培訓費要撥過去時，這家基金會幾次前往河南省民管局，都沒能拿到發(fā)票。
河南省民管局以不支持基金會之間的捐贈為由，不予開具發(fā)票，捐贈方工作人員因為年底無法入賬而焦急。民政部門對于基金會之間互相捐贈不鼓勵，這是公益組織普遍了解的，但并沒有明文規(guī)定不允許。該工作人員也認為：“據(jù)解釋是為了擠壓捐贈泡沫，但也不能臟水和孩子一起倒了啊?”
而河南民管局的說法是，在省民管局對公益機構財務人員的培訓會上，曾對此做出指導要求，基金會與基金會互相捐贈涉及到公益資產(chǎn)的重復計算，還是提倡基金會直接將善款捐贈給受助人，或者企業(yè)在捐款時直接捐給相應基金會。
不得已，這家全國性公募基金會請河南省婦聯(lián)發(fā)函協(xié)商，民政部門終于同意批了發(fā)票。
直接找財政部門?更難
盡管頗多周折，但基金會和社團在開捐贈票據(jù)上還是有著相當大的天然便利，相比之下，要頗費一翻周折的還是募捐資格沒完全放開的民辦非企業(yè)單位。
在2008年財政部、國家稅務總局、民政部聯(lián)合下發(fā)的《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》中，所指的接受捐贈的社會團體，包括基金會和社團，并沒有民辦非企業(yè)單位，而相當一部分社會組織正是民非身份。
河南民管局工作人員表示，基金會可以帶著合作雙方的捐贈協(xié)議、承諾等資料來民政部門申請捐贈票據(jù)，但民非組織不能申請。至于民非怎么申請，“那我不知道，規(guī)定里沒有，民辦單位誰給你捐贈啊。”
而更多地方，民非組織只能依照2011年開始實施的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》，拿著各種資料，到財政部門求認可、求票。
俗話說“上天難，求人更難”，很多民非組織對此深有體會。云南瑞麗市婦女兒童發(fā)展中心工作人員文華告訴記者，自己的機構是在民政正式注冊的，大部分資助款來自基金會和政府支持，捐贈方?jīng)]有一定要捐贈發(fā)票，一般收到銀行回執(zhí)就可以。
瑞麗市正式注冊的民非組織還不多，捐贈發(fā)票可以說算不上一個緊急的問題，“但對于我們正式注冊的民非組織來說，這一直是一個困擾，也會影響以后的發(fā)展。既然與商業(yè)組織不同，就應該有相應的優(yōu)惠政策。”文華說，“在去年跟政府反應過情況后，財政部門給了我們行政事業(yè)單位的收據(jù)，以此給捐贈方一個更正式的證明。但今年這個收據(jù)也不提供了，因為我們不是行政單位。我們再次咨詢過，沒有收到明確的答復。”
改革需要多政府部門協(xié)調(diào)
仍以云南為例，近幾年云南省社會組織改革力度雖強，但稅務方面變化卻不太大，目前具有稅前扣除資格的只有30家基金會和社團組織，民非當然沒有資質(zhì)申請。然而在捐贈票據(jù)上，申請過程也非常困難，很多在民政注冊很久的機構也沒有辦法取得，尤其是境外已備案的機構或者基金會。
中山大學公益慈善研究院去年年底公布的《云南公益組織對云南省社會建設創(chuàng)新政策建議的調(diào)查報告(討論稿)》中提到，接受個案訪談的組織普遍反映，有關稅收政策的信息公開不夠，稅收部門的公務員也不清楚相關細節(jié)，無法提供申報指導。
“云南民政很想推動一些政策改變，但這不是民政一個部門能做的事情。很多公益組織也習慣了以往的操作方法，把賬做平就行了，因為去各部門求人申請捐贈發(fā)票的過程太艱難。”云南省某公益機構工作人員說道，“這當然也影響了善款捐贈的流向，大部分善款流入了官辦大型基金會等，一個企業(yè)一下子捐幾百萬，當然希望可以得到稅收優(yōu)惠，這些是小機構無法給予的。”
南昌市民政局也正在醞釀改革，民管處負責人表示就票據(jù)問題，市民政和財政部門正在醞釀改革，即公益組織獲取的捐贈款不再進財政專戶，而是進組織自己的賬戶。但在此之前，受捐組織需攜捐贈合同到民政部門進行“是否具有合法的社會組織身份、是否屬于合法的捐贈行為”的認定，“這樣就劃清了各種職責，方便民政部門履行事前的監(jiān)管。”之后，受捐組織拿著民政部門蓋章簽字的材料，就可到市財政局辦理票據(jù)代開。
觀點一
財政代收不值得提倡
清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任 鄧國勝
民政部門為了加強監(jiān)管，代開發(fā)票的做法，用意良苦，但不利于激發(fā)社會組織的活力。社會組織是獨立法人，只要它符合條件，可以接受捐贈，就應該由其自己接受捐贈，自己開發(fā)票。政府部門應該簡政放權，不能通過財政先接收再轉(zhuǎn)賬，甚至控制開捐贈發(fā)票的方式，限制社會組織的發(fā)展。這種由財政代收、民政代開發(fā)票的做法，不值得提倡。
而且，民政部門本身人手有限，也很難實質(zhì)達到監(jiān)管的目的，反而容易助長尋租行為。政府對社會組織的監(jiān)管有很多方式，除了年檢之外，還應該通過披露相關信息，發(fā)動社會力量共同監(jiān)管。例如，獨立第三方評估、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行業(yè)自律等。甚至也包括通過完善社會組織內(nèi)部治理結構，促進社會組織自律。
由社會組織直接到財政部門申領的做法是恰當?shù)?，但政府部門應該簡化相關程序，提高行政效率。
觀點二
專門的業(yè)務應該交給專門的部門去監(jiān)管
泛海公益基金會項目高級經(jīng)理 譚紅波
在社會組織監(jiān)督上，合理的情況是民政部門監(jiān)管機構活動，稅務部門監(jiān)管財務情況。比如基金會年檢，民政部門檢查的是這一年的活動，但涉及到財務，比如下一年度是不是可以有免稅資格、是不是有稅前扣除資格，應該交由稅務部門來檢查。
稅務部門履行職責的時候，遇到問題可以向民政部門咨詢，比如某一筆支出是否合理，但不應該把財務監(jiān)管的職責推給民政部門，專業(yè)的東西要專業(yè)的部門來做。當然，這背后需要不同部門的配合，協(xié)調(diào)部門利益。
但在目前的情況下，稅務部門的監(jiān)管還不到位，如果發(fā)票完全由公益機構自己來管，就得靠機構自律了。所以民政部門通過捐贈發(fā)票來對社會組織進行監(jiān)督，尚有一定的合理性。
相關鏈接
《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》
(部分摘錄)
第二條 本辦法所稱的公益事業(yè)捐贈票據(jù)(以下簡稱捐贈票據(jù))，是指各級人民政府及其部門、公益性事業(yè)單位、公益性社會團體及其他公益性組織(以下簡稱公益性單位)按照自愿、無償原則，依法接受并用于公益事業(yè)的捐贈財物時，向提供捐贈的自然人、法人和其他組織開具的憑證。
第三條 捐贈票據(jù)是會計核算的原始憑證，是財政、稅務、審計、監(jiān)察等部門進行監(jiān)督檢查的依據(jù)。捐贈票據(jù)是捐贈人對外捐贈并根據(jù)國家有關規(guī)定申請捐贈款項稅前扣除的有效憑證。
第九條 捐贈票據(jù)分別由財政部或省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門(以下簡稱省級政府財政部門)統(tǒng)一印制，并套印全國統(tǒng)一式樣的財政票據(jù)監(jiān)制章。
第十條 捐贈票據(jù)由獨立核算、會計制度健全的公益性單位向同級財政部門領購。
第十二條 公益性單位首次申領捐贈票據(jù)時，應當提供《財政票據(jù)領購證》和領購申請函，在領購申請中需詳細列明領購捐贈票據(jù)的使用范圍和項目。屬于公益性社會團體的，還需提供社會團體章程。
財政部門依照本辦法，對公益性單位提供的捐贈票據(jù)使用范圍和項目進行審核，對符合捐贈票據(jù)適用范圍的，予以核準;不符合捐贈票據(jù)適用范圍的，不予以核準，并向領購單位說明原因。
公益性單位未取得《財政票據(jù)領購證》的，應按照規(guī)定程序先辦理《財政票據(jù)領購證》。
第十三條 公益性單位再次領購捐贈票據(jù)時，應當出示《財政票據(jù)領購證》，并提交前次領購捐贈票據(jù)的使用情況說明及存根，經(jīng)同級財政部門審驗無誤并核銷后，方可繼續(xù)領購。
捐贈票據(jù)的使用情況說明應當包括以下內(nèi)容：捐贈票據(jù)領購、使用、作廢、結存等情況，接受捐贈以及捐贈收入的使用情況等。
第十四條 公益性單位領購捐贈票據(jù)實行限量發(fā)放，每次領購數(shù)量一般不超過本單位6個月的需要量。
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