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2014-10-15 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 張明敏
孫麗這幾天一直抱怨沒時(shí)間休息，近幾個(gè)月來她時(shí)常往返于北京市海淀區(qū)的一間工作室與自家小區(qū)之間，孫麗受北京市門頭溝區(qū)濱河居住區(qū)的264位聯(lián)名居民之托，正準(zhǔn)備著一場(chǎng)環(huán)境公益訴訟的維權(quán)行動(dòng)。
與此同時(shí)，一支由中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心組建的民間公益律師團(tuán)隊(duì)，就在這間工作室內(nèi)為小區(qū)的264位居民提供著公益法律援助。
這264位居民生活的小區(qū)公園正上方，原來僅有的6根架空電力送(輸)線路，突然間被建設(shè)單位增加至96根，與建設(shè)單位及上級(jí)單位無數(shù)次的爭(zhēng)辯、抗議失敗后，居民無奈之下決定法律維權(quán)，提起環(huán)境公益訴訟。
居民小區(qū)的配套公園本應(yīng)是居民們休閑娛樂的場(chǎng)所，社會(huì)發(fā)展需要新上馬建設(shè)項(xiàng)目也是為居民們有著更好、更高質(zhì)量的生活，這兩者本應(yīng)和諧共存，眼下正遭遇無法調(diào)和的矛盾。
事件還原
6條變96條 “受不了”
2000年，北京市門頭溝區(qū)濱河居住區(qū)建起了“德露苑”、“承澤苑”、“含暉苑”、“臨鏡苑”4個(gè)居民小區(qū)，同時(shí)連接4小區(qū)的配套建設(shè)“葡山”、“立思辰”、“中天”三個(gè)公園也一并落成，當(dāng)時(shí)這里一度成為門頭溝區(qū)居民休閑的地方。
但2014年2月，一個(gè)市級(jí)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目打破了這里的平靜。北京市電力公司西北熱電中心送出工程“電力架空線路門頭溝濱河居住區(qū)段”開工建設(shè)，2座50米高的鐵塔搭載約96根220KV電線從小區(qū)三個(gè)公園正上方穿過，而原先僅有幾根低矮電桿和6根架空電線。
突然激增的近百條架空線路橫跨小區(qū)公園正上方，這讓居住在這里的居民感到不適。
散步就像在蜘蛛網(wǎng)下，總叫人壓抑、胸悶，怕出事故，真受不了。”提起頭頂上的電線，從建好就居住在這里十多年的劉亞軍大倒苦水。
家住承澤苑的51歲居民李小平十年前就買下了這里的商品房自住，如今小區(qū)公園高空電線密布，讓他感覺自己損失不小。“房屋肯定貶值，當(dāng)?shù)刂薪楦嬖V我都沒人愿意來這看房，我這損失誰來彌補(bǔ)?”李小平憤憤不平地說。
這樣的居住環(huán)境令居民們無法忍受，從建設(shè)單位項(xiàng)目建設(shè)初期，小區(qū)居民就開始爭(zhēng)論、抗議、圍堵阻止項(xiàng)目施工，但多次均無功而返，有居民甚至向批準(zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃單位北京市規(guī)劃委和其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部申請(qǐng)行政復(fù)議，但最終并沒有等來滿意的復(fù)議結(jié)果，最終，工程于2014年5月建成完工。
《公益時(shí)報(bào)》記者從西北熱電配套送出工程告知書中了解到，該工程屬北京市2013年度重點(diǎn)工程“西北熱電中心工程”的配套工程，建成運(yùn)行后將改善北京PM2.5空氣環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)，有效緩解北京市西北地區(qū)用電壓力，改善空氣質(zhì)量。
同時(shí)該告知書顯示，工程具備相應(yīng)施工的文件，如北京市規(guī)劃委、發(fā)改委、環(huán)保局和中國(guó)電子工程設(shè)計(jì)院等單位的《建設(shè)規(guī)劃許可證》、《核準(zhǔn)許可證》、《環(huán)境影響報(bào)告表》以及小區(qū)電磁環(huán)境《監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》。但小區(qū)居民覺得，“文件有些并不靠譜，6根增至96根對(duì)實(shí)際生活著實(shí)產(chǎn)生了影響”。
訴訟
第一步
尋求公益組織幫助
依法維權(quán)首先需要找一個(gè)律所機(jī)構(gòu)代理案件，這4個(gè)居民小區(qū)的數(shù)百名居民開始自發(fā)集結(jié)，共享各自資源，尋找法律援助。
在經(jīng)過多次網(wǎng)絡(luò)搜索和多輪篩選后，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心被居民選中，而該機(jī)構(gòu)有過類似案件的代理經(jīng)歷，被居民們看作是最有資格的代理機(jī)構(gòu)。
2014年3月6日，孫麗與數(shù)十位居民一同前往位于北京市海淀區(qū)西土城路35號(hào)的中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源研究和服務(wù)中心表達(dá)訴求。
吳安心是中心見習(xí)律師，聽完居民們的訴求后，吳安心決定接下這個(gè)案子，并不收取任何費(fèi)用。
據(jù)吳安心說，早前中心就代理過北京百旺家苑、北京地鐵10號(hào)線二期五路居停車場(chǎng)220KV高壓線路改移工程環(huán)境電磁污染案件，中心有著代理類似案件的經(jīng)驗(yàn)。
“這種群體性環(huán)境公益訴訟，都是為了公共利益，民間環(huán)境維權(quán)的公益組織應(yīng)該成為公眾環(huán)境維權(quán)能夠依賴的有效渠道。”吳安心說。
第二步
找到合理切入點(diǎn)
一開始，孫麗等居民認(rèn)為項(xiàng)目環(huán)評(píng)過程中公眾參與的部分造假。“參與調(diào)查居民都離輸電線路較遠(yuǎn)，基本沒有啥輻射，給些小禮物就讓居民簽字了，離鐵塔線路較近的居民都沒通知，直接利益相關(guān)者都沒參加這能叫公眾參與?”孫麗有些不服氣。
環(huán)評(píng)沒能參加上，小區(qū)居民們從街市上購來電磁輻射測(cè)量?jī)x，在自家和小區(qū)空地進(jìn)行起了測(cè)量。
“在家測(cè)有時(shí)超標(biāo)，到小區(qū)空地就‘爆’表了。”孫麗說。
掌握了這個(gè)數(shù)據(jù)后，居民們以“環(huán)評(píng)公眾參與造假”、“電磁輻射超標(biāo)”為由，準(zhǔn)備將北京市規(guī)劃委和第三方北京市電力公司訴至法庭，要求整改。
但這在吳安心律師看來，這作為訴訟理由勝訴幾率并不大。“如果說該項(xiàng)目的‘環(huán)評(píng)公眾參與造假’，按照2008年10月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》對(duì)電力建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定，該工程電壓到等級(jí)為220KV只能適用《環(huán)境影響報(bào)告表》，并不做強(qiáng)制要求。另外，居民自用設(shè)備測(cè)量輻射超標(biāo)，購買測(cè)量設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)性還有待檢驗(yàn)，僅以這兩點(diǎn)作為訴訟理由，法庭采信幾率不大。”
隨后，在門頭溝區(qū)濱河居住區(qū)吳安心實(shí)地看了現(xiàn)場(chǎng)，近百條電線從頭頂穿過，和居民們?cè)敿?xì)了解情況和評(píng)估后，吳安心認(rèn)為應(yīng)該從“地震緊急避難場(chǎng)所”方向上進(jìn)行辯護(hù)。
門頭溝地震局2014年3月31日出具的政府信息公開告知書顯示，“立思辰公園”、“葡山公園”已于2012年5月被地震局確立為“地震緊急避難場(chǎng)所”。從2014年4月16日門頭溝區(qū)民政局政府公開信息顯示，2011年7月“中天公園”被確立為“綜合性應(yīng)急避難場(chǎng)所”。
根據(jù)全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，綜合性應(yīng)急避難場(chǎng)所適用于地震應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)定。
而依據(jù)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所、場(chǎng)址及配套設(shè)計(jì)》(GB21734——2008)強(qiáng)制性安全要求，“地震應(yīng)急避難場(chǎng)所周圍不得有高壓輸變電線路、高層建筑物、高聳構(gòu)筑物”。
同時(shí)2008年7月1日施行的《北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》(簡(jiǎn)稱“辦法”)第十六條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所。已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃不符合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要的，應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行修改”。
“北京市實(shí)施《辦法》在前，民政、地震兩部門確立緊急地震避難場(chǎng)所在后，本案中國(guó)電力項(xiàng)目建設(shè)更往后，可以說《辦法》規(guī)定了‘地震緊急避難場(chǎng)所’的優(yōu)先原則，在已經(jīng)被相關(guān)部門確定的‘地震緊急避難場(chǎng)所’后進(jìn)行建設(shè)施工，應(yīng)該優(yōu)先于‘緊急地震避難場(chǎng)所’，應(yīng)該充分考慮場(chǎng)所的緊急避難的實(shí)際需求，畢竟被相關(guān)部門認(rèn)定的緊急地震避難場(chǎng)所也是有著不少投資建設(shè)的。”吳安心闡述道。
同時(shí)吳安心還覺得，“現(xiàn)在三個(gè)公園上空已建成的架空輸變電線路，使得三個(gè)公園的‘緊急地震避難場(chǎng)所’功能喪失，一旦出現(xiàn)地震等重大自然災(zāi)害，在公園中避難的居民也極易遭受二次傷害。”
起訴是否具備資格
日前，門頭溝濱河居住區(qū)內(nèi)“德露苑”、“承澤苑”、“含暉苑”、“臨鏡苑”四個(gè)小區(qū)的共264名居民聯(lián)名環(huán)境公益訴訟案已經(jīng)在門頭溝區(qū)人民法院立案。
雖已立案，但這起訴訟中，居民們是否具備訴訟資格?
早在2004年時(shí)北京市百旺家苑小區(qū)就發(fā)生過極其相似的環(huán)境維權(quán)案例，最終5名提起環(huán)境公益訴訟的業(yè)主被法院認(rèn)定“訴訟主體資格不符敗訴”，這給此次環(huán)境維權(quán)以參考。
回顧那次公益訴訟事件：北京市電力公司“‘西上六’輸變電工程”的兩個(gè)線塔在北京市百旺家苑小區(qū)公共綠地上搭建，但沿線居民事先并未得到任何通知。當(dāng)時(shí)專家分析，該工程建設(shè)將破壞頤和園等風(fēng)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境，電磁輻射產(chǎn)生有可能危害沿線居民健康。
小區(qū)居民從環(huán)保局獲知，該項(xiàng)目無環(huán)評(píng)手續(xù)屬未批先建，請(qǐng)求北京市環(huán)保局不予行政許可，但2004年9月6日北京市環(huán)保局仍然對(duì)該工程《環(huán)境影響報(bào)告書》做出了“予以批準(zhǔn)”的決定，隨即北京市規(guī)劃委也做出了批準(zhǔn)建設(shè)的決定。
2004年至2005年間，北京市百旺家苑的居民共提起了三次行政復(fù)議和四次行政訴訟，但最終遭一、二審法院因“原告不能證明其與被訴行政行為之間存在法律上的利害關(guān)系，因而不具備原告的訴訟主體資格”被駁回。
該案例判定后，公益訴訟的主體之爭(zhēng)被相關(guān)法律專家在多種場(chǎng)次提及，為此《環(huán)保法》還專門做出了規(guī)定。那么本案中門頭溝區(qū)濱河居住區(qū)內(nèi)4小區(qū)的264名居民是否具備主體訴訟資格呢?
“當(dāng)然是擁有的。”吳安心覺得這應(yīng)該依據(jù)2014年4月1日起施行的《北京市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(簡(jiǎn)稱“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)”)。該《規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定地震緊急避難場(chǎng)所的人均用地面積應(yīng)大于1.5平方米，而服務(wù)半徑應(yīng)為500米，步行約10分鐘之內(nèi)可以到達(dá)。
“經(jīng)過測(cè)算聯(lián)名起訴的264名居民在這個(gè)范圍之內(nèi)，自然就構(gòu)成了與被訴行政行為之間的法律關(guān)系，擁有訴訟主體原告資格。”吳安心說道。
觀點(diǎn)
環(huán)評(píng)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)
“參與調(diào)查居民都離輸電線路較遠(yuǎn)，公眾參與涉嫌造假。大多數(shù)居民持這樣的觀點(diǎn)。”說起門頭溝濱河居住區(qū)4小區(qū)環(huán)評(píng)公眾參與中存在的問題，吳安心覺得除了有些遺憾外，還認(rèn)為目前相關(guān)法條并沒有與時(shí)俱進(jìn)。
“公眾參與環(huán)評(píng)《環(huán)保法》大力提倡，但一些小法卻放寬建設(shè)項(xiàng)目的指標(biāo)，讓項(xiàng)目更容易過關(guān)。”吳安心說。
根據(jù)2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十六條規(guī)定，國(guó)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)行分類管理。建設(shè)單位應(yīng)對(duì)可能造成重大環(huán)境影響、輕度影響和很小影響不用環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該分別編制或填寫《環(huán)境影響報(bào)告書》、《環(huán)境影響報(bào)告表》和《環(huán)境影響登記表》并報(bào)送主管機(jī)關(guān)審批。
在2003年1月1日起至2008年10月1日施行，現(xiàn)已廢止的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》(簡(jiǎn)稱“廢止名錄”)中關(guān)于輸變電工程及電力供應(yīng)規(guī)定，500KV及以上，500KV以下及敏感區(qū)需要編制《環(huán)境影響報(bào)告書》;500KV以下，非敏感區(qū)，直流輸電項(xiàng)目需要編制《環(huán)境影響報(bào)告表》。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要更加嚴(yán)厲的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。將“廢止名錄”和“現(xiàn)行名錄”兩相比較，不難看出“現(xiàn)行名錄”在“送(輸)變電工程”環(huán)評(píng)分類標(biāo)準(zhǔn)上低于“廢止名錄”，在個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)上涉嫌“開倒車”。
同時(shí)，根據(jù)即將于2015年1月1日起施行新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱“新環(huán)保法”)第五章《信息公開和公眾參與》第五十六條規(guī)定，“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制《環(huán)境影響報(bào)告書》的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負(fù)責(zé)審批部門除涉國(guó)家及商業(yè)秘密外，應(yīng)當(dāng)全文公開;發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見”。
2014年4月21日，環(huán)境保護(hù)部公開征求《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄(修訂征求意見稿)》意見。該征求意見稿中，高壓送(輸)變電工程環(huán)評(píng)分類標(biāo)準(zhǔn)一成不變地沿用了現(xiàn)行名錄“開倒車”的規(guī)定。
在吳安心看來，新環(huán)保法雖然新增了公眾參與內(nèi)容，但是，如果配套的環(huán)評(píng)管理分類名錄不能與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修訂落實(shí)新環(huán)保法鼓勵(lì)公眾參與的立法精神，則公眾參與有可能“原地踏步”，甚至“開倒車”。
“一方面《環(huán)保法》設(shè)定《信息公開和公眾參與》專門章節(jié)，希望公眾更多的參與環(huán)境評(píng)價(jià)，而另一方面又在新實(shí)施的《分類管理名錄》中放寬一些建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類標(biāo)準(zhǔn)，這是否又在背離著公眾參與的初衷?”吳安心說。
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