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2016-09-13 來源 :公益時報??作者 : 王勇
2016年，對于公益人來說是與法律法規(guī)最接近的一年。從《慈善法》到一系列配套法規(guī)、政策文件的出臺與實施，幾乎令人應接不暇。
然而如果要問一句，對于這些關乎切身利益的法律法規(guī)文件的制定、修訂、實施，你和你的機構發(fā)揮作用了嗎?恐怕很多人的答案都是否定的，盡管很多機構的宗旨里都有政策倡導這一項。
是不能還是不為呢?難道除了征求意見時提提意見之外，社會組織就沒有別的辦法影響國家法律法規(guī)政策的途徑與方法了嗎?
本文將以9月8日由中國生物多樣性和綠色發(fā)展基金會(以下簡稱綠發(fā)會)和美國環(huán)保協(xié)會共同發(fā)布的《2015年中國“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報告》等為例，對此展開討論。
低頭實踐與抬頭看法
9月8日上午，綠發(fā)會和美國環(huán)保協(xié)會共同舉辦了《2015年中國“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報告》新聞發(fā)布會，對調(diào)查報告的相關情況進行了說明。
污染環(huán)境罪是指違反防治環(huán)境污染的法律規(guī)定，造成環(huán)境污染，后果嚴重，依照法律應受到刑事處罰的行為。
2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了“污染環(huán)境罪”的入罪類型。此后，各級環(huán)保部門和公安機關對涉嫌“污染環(huán)境罪”的行為人的追究力度明顯加強，案件數(shù)量顯著上升。
作為刑事處罰，環(huán)境污染罪似乎與綠發(fā)會、美國環(huán)保協(xié)會無關，那么這兩家機構為什么要發(fā)起調(diào)查呢?
新《環(huán)保法》實施以來，綠發(fā)會提起了很多環(huán)境公益訴訟。綠發(fā)會副秘書長馬勇表示，現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟大家關注得很高，但是污染環(huán)境罪這一塊關注度不是很高，而它也是一把懸在環(huán)境違法上的利劍。
“以刑事司法打擊污染環(huán)境的行為和以民事公益訴訟去提高企業(yè)違法成本，兩個效果疊加能夠形成很好的合力。”馬勇強調(diào)。
而另一方面，在綠發(fā)會提起的環(huán)境公益訴訟中，有不少是先有刑事的判決。據(jù)馬勇估計，約占40%左右。
對此，調(diào)查報告執(zhí)筆人、北京師范大學法學院的嚴厚福表示：“現(xiàn)在環(huán)保組織經(jīng)費或者專業(yè)能力相對來說可能都有所欠缺，從零開始做環(huán)境訴訟是相對比較難的，前面有刑事訴訟案件已經(jīng)完成了，再去提就簡單多了，這是環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的一條捷徑。”
而美國環(huán)保協(xié)會則一直在關注環(huán)保行政工作，追究違法者行政責任的問題。“綠發(fā)會這邊做了很多的工作，我們有時候也在一起交流，民事、行政、刑事之間如何更好地銜接。”美國環(huán)保協(xié)會中國項目總監(jiān)秦虎表示。
其實很多法律法規(guī)看似和社會組織無關，但實際上卻像環(huán)境污染罪一樣深深地影響著社會組織的工作。例如，防止女童被性侵工作就涉及到嫖宿幼女罪、嫖娼罪、強奸罪;大病救助工作則涉及到醫(yī)保等社會保障制度的規(guī)定……
而直接與社會組織有關的慈善法、登記管理條例等就更是影響深遠。直接登記在很多地方無法實現(xiàn)，其實就與三大登記管理條例一直沒有修訂完成有關。
社會組織與公益人在從事公益事業(yè)的時候不僅需要低頭做事，更需要抬頭看法。
最有說服力的是數(shù)據(jù)
抬頭看法并不容易。很多社會組織能夠感受到相關法律法規(guī)帶來的影響，但并不能很好地說明。
一直被很多草根組織詬病的登記難問題就是如此，究竟有多難，不同的地方不同的領域有何差別，很難說清。
原因就在于沒有數(shù)據(jù)。社會組織是習慣于將故事、說案例的，但法規(guī)政策的制定實施需要的是嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)。
“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查就將數(shù)據(jù)放在了首位。報告統(tǒng)計了中國裁判文書網(wǎng)上2015年全年判決或裁定的罪名為“污染環(huán)境罪”的裁判文書，其中一審判決書共計1322份，二審裁決書或裁定書220份。
盡管這并不是2015年“污染環(huán)境罪”案件的全部。“現(xiàn)在各個渠道的數(shù)據(jù)不完全一致，有一些還不太匹配，我們的原則就按判決書來走。之所以這樣做，一個是為了統(tǒng)一口徑，可分析可對比，另外一個也是變相地督促各地法院的審判案件盡快上網(wǎng)。”馬勇解釋道。
當然社會組織工作涉及的其他領域不一定有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來源，但只要有心，一樣可以統(tǒng)計到數(shù)據(jù)。
中國少年兒童文化藝術基金會女童保護基金發(fā)布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統(tǒng)計報告》《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統(tǒng)計報告》，就是對媒體公開曝光的性侵兒童案例的分析統(tǒng)計。而這些統(tǒng)計報告在嫖宿幼女罪的廢除中就發(fā)揮了不小的作用。
政府部門的信息發(fā)布、媒體的相關報道之外，其實社會組織本身就會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。例如各種罕見病病友組織，就掌握了大量罕見病患者數(shù)量、醫(yī)療費用等方面的數(shù)據(jù)。
此外，還可以通過專門的問卷調(diào)查等獲取數(shù)據(jù)。關鍵是，你有沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)并發(fā)布的意識!
《慈善法》剛剛開始實施，如果感覺到《慈善法》及配套法規(guī)文件本身或其實施存在問題，就趕緊開始收集數(shù)據(jù)吧!
讓人驚訝的數(shù)據(jù)背后
數(shù)據(jù)是死的，如何讓數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，離不開對數(shù)據(jù)的分析。通過分析數(shù)據(jù)，往往會得出令人驚訝的結果。
《2015年中國“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)就顯示，2015年判決的“污染環(huán)境罪”案件，地域分布非常不均衡，浙江一審案件492個，占到全國一審案件的三分之一，其次是河北263個，山東有163個。
北京、新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古、吉林等地一審案件數(shù)量為零。
“北京為什么是零，北京經(jīng)濟確實很發(fā)達，但是更多是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對環(huán)境損害更大的工業(yè)都消耗完了，更多到周邊去。”馬勇強調(diào)。
秦虎則表示，環(huán)境案件的數(shù)量有幾個因素，首先經(jīng)濟發(fā)展是一個影響因素，比如東部地區(qū)環(huán)境污染，帶來大量的違法問題，但并不代表著西部地區(qū)就沒有這種違法案件，第二個影響跟執(zhí)法力度相關，執(zhí)法力度越高，最后處罰案件數(shù)量也會越多。
一審構成犯罪的判決書中， 94.55%的案件全部都是自然人犯罪，涉及單位犯罪的只占到5.45%。據(jù)分析，原因在于追究單位犯罪比較難。想要追究單位的責任，就要證明是單位的意志，但是單位領導說的話往往是完全合法的，在證據(jù)上證明不了他有這樣的行為。
《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統(tǒng)計報告》對數(shù)據(jù)的分析同樣顛覆了我們很多的認識。
例如，在2015年公開報道的性侵兒童案例中，熟人犯罪有240起(公開報道未提及雙方關系的未統(tǒng)計在內(nèi))，占70.59%;陌生人犯罪為93起，占比27%。說明在對兒童進行防性侵安全教育時，一定要特別重視針對熟人性侵的防范措施。
提出建議產(chǎn)生更大的影響
調(diào)查研究、對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，最終目的是產(chǎn)生影響，改進法律法規(guī)、政策文件的實施，甚至作出相應修訂。
首先，要提出相關建議。建立在數(shù)據(jù)分析、實際案例基礎上的建議才有說服力。
《2015年中國“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報告》就總結了實踐中存在的問題：第一，立法和司法解釋層面，通過偽造、篡改檢測數(shù)據(jù)偷排的行為尚未入刑;司法解釋的某些內(nèi)容不夠明確，各省法院對重金屬的范圍的認定不一;“三噸”危險廢物如何認定存在爭議。
第二，執(zhí)法層面，環(huán)保部門行政執(zhí)法所取得的證據(jù)難以在刑事訴訟中使用;追究污染環(huán)境罪存在鑒定難的困境;各地執(zhí)法力度不統(tǒng)一;犯罪主體中自然人與單位數(shù)量懸殊;刑罰力度偏輕。調(diào)查報告也相應地提出了改善這些問題的建議。
其次，要讓建議真正落實還需要通過各種方式傳遞出去，產(chǎn)生更大的影響力。
像《2015年中國“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報告》一樣召開新聞發(fā)布會是手段之一，而數(shù)據(jù)無疑是最容易引起媒體重視并傳播的。
專家的力量也不可忽視。他們不僅可以對調(diào)查報告提供智力支持、給予指導，更能通過相關途徑將這些建議傳遞到立法、執(zhí)法部門。
直接提交給相關政府部門也是應有的措施之一。在新聞發(fā)布會上，北京大學教授汪勁就表示：“我覺得這個報告進一步趕快完善以后，盡早把它提交給最高法院和有關部門，越早越好。”
如果有渠道，當然可以直接提交;如果沒有渠道，還可以通過人大代表、政協(xié)委員。今年兩會期間大愛清塵、女童保護等就紛紛召開了兩會代表座談會，通過他們提交建議、意見，產(chǎn)生了很好的效果。
這些建議可能一時無法立即產(chǎn)生影響，但只要持續(xù)不斷地提，總有一天會發(fā)揮作用。馬勇就表示：“我們要把這個調(diào)查做成一個連續(xù)項目，希望通過連續(xù)幾年的跟蹤調(diào)查，一方面發(fā)現(xiàn)問題，另一方面彌補一些不足，使得我們在污染環(huán)境罪推動這方面有比較明顯的進展，使我們相關法律法規(guī)更加完善。”
■ 本報記者 王勇
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