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2016-09-13 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
2016年，對(duì)于公益人來(lái)說(shuō)是與法律法規(guī)最接近的一年。從《慈善法》到一系列配套法規(guī)、政策文件的出臺(tái)與實(shí)施，幾乎令人應(yīng)接不暇。
然而如果要問一句，對(duì)于這些關(guān)乎切身利益的法律法規(guī)文件的制定、修訂、實(shí)施，你和你的機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用了嗎?恐怕很多人的答案都是否定的，盡管很多機(jī)構(gòu)的宗旨里都有政策倡導(dǎo)這一項(xiàng)。
是不能還是不為呢?難道除了征求意見時(shí)提提意見之外，社會(huì)組織就沒有別的辦法影響國(guó)家法律法規(guī)政策的途徑與方法了嗎?
本文將以9月8日由中國(guó)生物多樣性和綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì))和美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同發(fā)布的《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》等為例，對(duì)此展開討論。
低頭實(shí)踐與抬頭看法
9月8日上午，綠發(fā)會(huì)和美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同舉辦了《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)調(diào)查報(bào)告的相關(guān)情況進(jìn)行了說(shuō)明。
污染環(huán)境罪是指違反防治環(huán)境污染的法律規(guī)定，造成環(huán)境污染，后果嚴(yán)重，依照法律應(yīng)受到刑事處罰的行為。
2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了“污染環(huán)境罪”的入罪類型。此后，各級(jí)環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌“污染環(huán)境罪”的行為人的追究力度明顯加強(qiáng)，案件數(shù)量顯著上升。
作為刑事處罰，環(huán)境污染罪似乎與綠發(fā)會(huì)、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)無(wú)關(guān)，那么這兩家機(jī)構(gòu)為什么要發(fā)起調(diào)查呢?
新《環(huán)保法》實(shí)施以來(lái)，綠發(fā)會(huì)提起了很多環(huán)境公益訴訟。綠發(fā)會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇表示，現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟大家關(guān)注得很高，但是污染環(huán)境罪這一塊關(guān)注度不是很高，而它也是一把懸在環(huán)境違法上的利劍。
“以刑事司法打擊污染環(huán)境的行為和以民事公益訴訟去提高企業(yè)違法成本，兩個(gè)效果疊加能夠形成很好的合力。”馬勇強(qiáng)調(diào)。
而另一方面，在綠發(fā)會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟中，有不少是先有刑事的判決。據(jù)馬勇估計(jì)，約占40%左右。
對(duì)此，調(diào)查報(bào)告執(zhí)筆人、北京師范大學(xué)法學(xué)院的嚴(yán)厚福表示：“現(xiàn)在環(huán)保組織經(jīng)費(fèi)或者專業(yè)能力相對(duì)來(lái)說(shuō)可能都有所欠缺，從零開始做環(huán)境訴訟是相對(duì)比較難的，前面有刑事訴訟案件已經(jīng)完成了，再去提就簡(jiǎn)單多了，這是環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的一條捷徑。”
而美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)則一直在關(guān)注環(huán)保行政工作，追究違法者行政責(zé)任的問題。“綠發(fā)會(huì)這邊做了很多的工作，我們有時(shí)候也在一起交流，民事、行政、刑事之間如何更好地銜接。”美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目總監(jiān)秦虎表示。
其實(shí)很多法律法規(guī)看似和社會(huì)組織無(wú)關(guān)，但實(shí)際上卻像環(huán)境污染罪一樣深深地影響著社會(huì)組織的工作。例如，防止女童被性侵工作就涉及到嫖宿幼女罪、嫖娼罪、強(qiáng)奸罪;大病救助工作則涉及到醫(yī)保等社會(huì)保障制度的規(guī)定……
而直接與社會(huì)組織有關(guān)的慈善法、登記管理?xiàng)l例等就更是影響深遠(yuǎn)。直接登記在很多地方無(wú)法實(shí)現(xiàn)，其實(shí)就與三大登記管理?xiàng)l例一直沒有修訂完成有關(guān)。
社會(huì)組織與公益人在從事公益事業(yè)的時(shí)候不僅需要低頭做事，更需要抬頭看法。
最有說(shuō)服力的是數(shù)據(jù)
抬頭看法并不容易。很多社會(huì)組織能夠感受到相關(guān)法律法規(guī)帶來(lái)的影響，但并不能很好地說(shuō)明。
一直被很多草根組織詬病的登記難問題就是如此，究竟有多難，不同的地方不同的領(lǐng)域有何差別，很難說(shuō)清。
原因就在于沒有數(shù)據(jù)。社會(huì)組織是習(xí)慣于將故事、說(shuō)案例的，但法規(guī)政策的制定實(shí)施需要的是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)。
“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查就將數(shù)據(jù)放在了首位。報(bào)告統(tǒng)計(jì)了中國(guó)裁判文書網(wǎng)上2015年全年判決或裁定的罪名為“污染環(huán)境罪”的裁判文書，其中一審判決書共計(jì)1322份，二審裁決書或裁定書220份。
盡管這并不是2015年“污染環(huán)境罪”案件的全部。“現(xiàn)在各個(gè)渠道的數(shù)據(jù)不完全一致，有一些還不太匹配，我們的原則就按判決書來(lái)走。之所以這樣做，一個(gè)是為了統(tǒng)一口徑，可分析可對(duì)比，另外一個(gè)也是變相地督促各地法院的審判案件盡快上網(wǎng)。”馬勇解釋道。
當(dāng)然社會(huì)組織工作涉及的其他領(lǐng)域不一定有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來(lái)源，但只要有心，一樣可以統(tǒng)計(jì)到數(shù)據(jù)。
中國(guó)少年兒童文化藝術(shù)基金會(huì)女童保護(hù)基金發(fā)布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告》《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，就是對(duì)媒體公開曝光的性侵兒童案例的分析統(tǒng)計(jì)。而這些統(tǒng)計(jì)報(bào)告在嫖宿幼女罪的廢除中就發(fā)揮了不小的作用。
政府部門的信息發(fā)布、媒體的相關(guān)報(bào)道之外，其實(shí)社會(huì)組織本身就會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。例如各種罕見病病友組織，就掌握了大量罕見病患者數(shù)量、醫(yī)療費(fèi)用等方面的數(shù)據(jù)。
此外，還可以通過專門的問卷調(diào)查等獲取數(shù)據(jù)。關(guān)鍵是，你有沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并發(fā)布的意識(shí)!
《慈善法》剛剛開始實(shí)施，如果感覺到《慈善法》及配套法規(guī)文件本身或其實(shí)施存在問題，就趕緊開始收集數(shù)據(jù)吧!
讓人驚訝的數(shù)據(jù)背后
數(shù)據(jù)是死的，如何讓數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，離不開對(duì)數(shù)據(jù)的分析。通過分析數(shù)據(jù)，往往會(huì)得出令人驚訝的結(jié)果。
《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)就顯示，2015年判決的“污染環(huán)境罪”案件，地域分布非常不均衡，浙江一審案件492個(gè)，占到全國(guó)一審案件的三分之一，其次是河北263個(gè)，山東有163個(gè)。
北京、新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古、吉林等地一審案件數(shù)量為零。
“北京為什么是零，北京經(jīng)濟(jì)確實(shí)很發(fā)達(dá)，但是更多是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)環(huán)境損害更大的工業(yè)都消耗完了，更多到周邊去。”馬勇強(qiáng)調(diào)。
秦虎則表示，環(huán)境案件的數(shù)量有幾個(gè)因素，首先經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)影響因素，比如東部地區(qū)環(huán)境污染，帶來(lái)大量的違法問題，但并不代表著西部地區(qū)就沒有這種違法案件，第二個(gè)影響跟執(zhí)法力度相關(guān)，執(zhí)法力度越高，最后處罰案件數(shù)量也會(huì)越多。
一審構(gòu)成犯罪的判決書中， 94.55%的案件全部都是自然人犯罪，涉及單位犯罪的只占到5.45%。據(jù)分析，原因在于追究單位犯罪比較難。想要追究單位的責(zé)任，就要證明是單位的意志，但是單位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)的話往往是完全合法的，在證據(jù)上證明不了他有這樣的行為。
《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》對(duì)數(shù)據(jù)的分析同樣顛覆了我們很多的認(rèn)識(shí)。
例如，在2015年公開報(bào)道的性侵兒童案例中，熟人犯罪有240起(公開報(bào)道未提及雙方關(guān)系的未統(tǒng)計(jì)在內(nèi))，占70.59%;陌生人犯罪為93起，占比27%。說(shuō)明在對(duì)兒童進(jìn)行防性侵安全教育時(shí)，一定要特別重視針對(duì)熟人性侵的防范措施。
提出建議產(chǎn)生更大的影響
調(diào)查研究、對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，最終目的是產(chǎn)生影響，改進(jìn)法律法規(guī)、政策文件的實(shí)施，甚至作出相應(yīng)修訂。
首先，要提出相關(guān)建議。建立在數(shù)據(jù)分析、實(shí)際案例基礎(chǔ)上的建議才有說(shuō)服力。
《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》就總結(jié)了實(shí)踐中存在的問題：第一，立法和司法解釋層面，通過偽造、篡改檢測(cè)數(shù)據(jù)偷排的行為尚未入刑;司法解釋的某些內(nèi)容不夠明確，各省法院對(duì)重金屬的范圍的認(rèn)定不一;“三噸”危險(xiǎn)廢物如何認(rèn)定存在爭(zhēng)議。
第二，執(zhí)法層面，環(huán)保部門行政執(zhí)法所取得的證據(jù)難以在刑事訴訟中使用;追究污染環(huán)境罪存在鑒定難的困境;各地執(zhí)法力度不統(tǒng)一;犯罪主體中自然人與單位數(shù)量懸殊;刑罰力度偏輕。調(diào)查報(bào)告也相應(yīng)地提出了改善這些問題的建議。
其次，要讓建議真正落實(shí)還需要通過各種方式傳遞出去，產(chǎn)生更大的影響力。
像《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》一樣召開新聞發(fā)布會(huì)是手段之一，而數(shù)據(jù)無(wú)疑是最容易引起媒體重視并傳播的。
專家的力量也不可忽視。他們不僅可以對(duì)調(diào)查報(bào)告提供智力支持、給予指導(dǎo)，更能通過相關(guān)途徑將這些建議傳遞到立法、執(zhí)法部門。
直接提交給相關(guān)政府部門也是應(yīng)有的措施之一。在新聞發(fā)布會(huì)上，北京大學(xué)教授汪勁就表示：“我覺得這個(gè)報(bào)告進(jìn)一步趕快完善以后，盡早把它提交給最高法院和有關(guān)部門，越早越好。”
如果有渠道，當(dāng)然可以直接提交;如果沒有渠道，還可以通過人大代表、政協(xié)委員。今年兩會(huì)期間大愛清塵、女童保護(hù)等就紛紛召開了兩會(huì)代表座談會(huì)，通過他們提交建議、意見，產(chǎn)生了很好的效果。
這些建議可能一時(shí)無(wú)法立即產(chǎn)生影響，但只要持續(xù)不斷地提，總有一天會(huì)發(fā)揮作用。馬勇就表示：“我們要把這個(gè)調(diào)查做成一個(gè)連續(xù)項(xiàng)目，希望通過連續(xù)幾年的跟蹤調(diào)查，一方面發(fā)現(xiàn)問題，另一方面彌補(bǔ)一些不足，使得我們?cè)谖廴经h(huán)境罪推動(dòng)這方面有比較明顯的進(jìn)展，使我們相關(guān)法律法規(guī)更加完善。”
■ 本報(bào)記者 王勇
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