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2016-08-25 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 菅宇正
臨近9月，很多人都將目光投向了9月1號(hào)即將實(shí)施的《慈善法》，而密集出臺(tái)的各類配套法規(guī)征求意見稿也紛至沓來(lái)，這讓有關(guān)慈善法的討論不絕于耳，但是，另外一部法律以及一個(gè)群體卻受到了大多人的遺忘。
“從明年開始，匯豐銀行每年用于大陸公益慈善事業(yè)的4000萬(wàn)人民幣，將不再由注冊(cè)在香港的匯豐基金會(huì)對(duì)受贈(zèng)方直接撥款，轉(zhuǎn)而交由設(shè)立在北京的匯豐銀行(中國(guó))有限公司企業(yè)社會(huì)責(zé)任部統(tǒng)籌安排，因?yàn)橹暗目铐?xiàng)捐贈(zèng)方式行不通了。”匯豐銀行(中國(guó))有限公司企業(yè)社會(huì)責(zé)任部總監(jiān)張惠峰表示。
引起匯豐銀行改變的是2016年4月28日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(以下簡(jiǎn)稱：《境外非政府組織管理法》)。該法作為首部專門管理境外非政府組織在境內(nèi)開展活動(dòng)的法律，明確界定了境外非政府組織具體概念，在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的各項(xiàng)具體要求等。
8月17日，北師大中國(guó)公益研究院慈善法律中心與英國(guó)慈善委員會(huì)共同舉辦中英慈善法研討會(huì)。北京大學(xué)非盈利組織法研究中心主任金錦萍表示，《境外非政府組織管理法》的出臺(tái)，是境外非政府組織在我國(guó)從無(wú)法可依向有法可依轉(zhuǎn)變的堅(jiān)實(shí)進(jìn)步。
業(yè)務(wù)主管單位難尋
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的境外非政府組織超過(guò)1萬(wàn)多家，但在民政部注冊(cè)登記的不超過(guò)100家。
亞洲基金會(huì)中國(guó)首席代表計(jì)洪波說(shuō)：“亞洲基金會(huì)早于1994年就在北京建立辦公室并開展公益項(xiàng)目，此后我們也一直尋求在中國(guó)注冊(cè)登記，2004出臺(tái)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》一度讓我們看到了希望，但是直到今天，20多年過(guò)去了，我們依舊沒(méi)有注冊(cè)登記，就是因?yàn)槲覀円恢睕](méi)有辦法找到相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位，而沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位，就無(wú)從進(jìn)行審批。”
作為成功在境內(nèi)注冊(cè)登記的救助兒童會(huì)，其中國(guó)副代表王樂(lè)說(shuō)道：“1919年在英國(guó)注冊(cè)成立至今，我們已經(jīng)是全球最大的獨(dú)立兒童救助機(jī)構(gòu)，我們于2013年以境外基金會(huì)境內(nèi)代表機(jī)構(gòu)的身份正式在民政部注冊(cè)登記。”而福特基金會(huì)自1988年成立中國(guó)辦事處，也已經(jīng)在境內(nèi)合法注冊(cè)，其業(yè)務(wù)主管部門為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院。
之所以只有少數(shù)境外非政府組織能夠在我國(guó)境內(nèi)獲得登記注冊(cè)，是因?yàn)樵陂L(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中，多數(shù)境外非政府組織無(wú)法找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，而此前我國(guó)眾多部門對(duì)境外非政府組織都采取保守的態(tài)度，這就導(dǎo)致注冊(cè)登記遲遲無(wú)法進(jìn)行;另一方面，很多境外非政府組織本身是社會(huì)團(tuán)體，并不是基金會(huì)，因此不符合民政部相關(guān)注冊(cè)登記要求，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法成功。
金錦萍表示：“對(duì)于登記注冊(cè)難的問(wèn)題，即將實(shí)施的《境外非政府組織管理法》中明確規(guī)定，作為境外非政府組織登記注冊(cè)主管單位，國(guó)務(wù)院公安部門和省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門制定境外非政府組織業(yè)務(wù)主管單位名錄，這在很大程度上解決了境外非政府組織找不到業(yè)務(wù)主管單位的問(wèn)題。”
新法如何實(shí)施
一方面，很多境外非政府組織在國(guó)內(nèi)開展公益項(xiàng)目，尤其是在扶貧、環(huán)保等方面取得了卓越的貢獻(xiàn)，并且?guī)?lái)了非常多的創(chuàng)新思維;但是另一方面由于之前無(wú)法可依，使得很多境外非政府組織在沒(méi)有進(jìn)行任何登記注冊(cè)的情況下開展活動(dòng)，出現(xiàn)了很多違法行為。
在這樣的背景下，《境外組織管理法》正式出臺(tái)，希望能夠?qū)惩夥钦M織在境內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，并厘清界限，但對(duì)于新法的出臺(tái)，依舊存在很多需要解決的問(wèn)題。
“《境外非政府組織管理法》中指出要提供境外非政府組織業(yè)務(wù)主管單位名錄，但是對(duì)于收錄在內(nèi)的主管單位是否具有約束力，是否能夠改變以往回避態(tài)度，轉(zhuǎn)而積極履行其職責(zé)，避免行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生，而對(duì)于很多業(yè)務(wù)范圍廣泛的境外非政府組織又該如何選擇業(yè)務(wù)主管單位，這些都存在疑慮。”計(jì)洪波說(shuō)道。
“我們的登記管理機(jī)關(guān)變更為國(guó)務(wù)院公安部門和省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)，這在很大程度上會(huì)誘導(dǎo)公眾將境外非政府組織與國(guó)家安全聯(lián)系在一起，在無(wú)形當(dāng)中會(huì)對(duì)我們的自身形象造成一些誤解。”王樂(lè)表示，“我們必須額外來(lái)跟合作方及公眾進(jìn)行解釋，確保他們對(duì)我們的信任。”
“《境外組織管理法》中尚有很多條例在實(shí)際操作中較為困難。”金錦萍說(shuō)到，“境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年12月31日前將下一年度活動(dòng)計(jì)劃報(bào)業(yè)務(wù)主管單位，特殊情況下需要調(diào)整活動(dòng)計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向登記管理機(jī)關(guān)備案。年度活動(dòng)計(jì)劃的制定對(duì)于開展項(xiàng)目較多的境外非政府組織是一個(gè)復(fù)雜工作，而要在年底前報(bào)備，后期的調(diào)整依舊要進(jìn)行報(bào)備，這在實(shí)踐過(guò)程中大大提高了成本及難度。”
另?yè)?jù)知情人士透露，《境外非政府組織管理法》正式頒布，并將在明年1月1日正式實(shí)施，但在這個(gè)過(guò)程中，很多具體實(shí)施細(xì)則仍不明朗，我們了解到很多境外非政府組織將暫時(shí)停止在華境內(nèi)互動(dòng)及資金支持，并對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行進(jìn)一步了解。
在進(jìn)步中調(diào)整
從無(wú)法可依，到有法可依，這中間會(huì)產(chǎn)生很多不適應(yīng)的現(xiàn)象，但是隨著《境外組織管理法》的出臺(tái)，讓更多的境外非政府組織能夠在中國(guó)境內(nèi)獲得合法身份，并得到政府認(rèn)可，進(jìn)入主流話語(yǔ)體系，這本身就是一次具有非常重要意義的進(jìn)步。
“我們不能因?yàn)榉蓪?duì)我們的行為進(jìn)行了約束就把它妖魔化，因?yàn)閷?duì)監(jiān)管條例中，其實(shí)絕大多數(shù)措施是早已在中國(guó)本土社會(huì)團(tuán)體及慈善組織中進(jìn)行了，我們要從以前的自由開展活動(dòng)的狀態(tài)進(jìn)行調(diào)整。”金錦萍說(shuō)道。
金錦萍表示：“目前《境外組織管理法》已經(jīng)出臺(tái)，但是其中很多條款的具體實(shí)施仍然需要配套政策進(jìn)行細(xì)化和指導(dǎo);而且在對(duì)境外組織境內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的便利性措施，比如依法享受稅收優(yōu)惠如何切實(shí)落實(shí);境外非政府組織開展活動(dòng)政策咨詢、指導(dǎo);以及境外非政府組織工作的員工工作手續(xù)等方面，進(jìn)行更全面的規(guī)定。做到扶持和監(jiān)管的平衡。”
多國(guó)對(duì)境外非政府組織募捐設(shè)限
作為全球最早出臺(tái)慈善法的國(guó)家，英國(guó)在對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管方面并未出臺(tái)具體的法律政策。
英格蘭和威爾士慈善委員會(huì)首席法律顧問(wèn)兼國(guó)際項(xiàng)目總監(jiān)Kenneth Dibble說(shuō)：“在英國(guó)，境外非政府組織既可以通過(guò)資助已登記的、受慈善委員會(huì)監(jiān)管的慈善組織來(lái)開展活動(dòng)(英國(guó)慈善法規(guī)定，只有注冊(cè)資金超過(guò)5000英鎊的慈善組織才受到慈善委員會(huì)監(jiān)管);也可以在沒(méi)有進(jìn)行注冊(cè)、沒(méi)有具體辦公住所的情況下開展相關(guān)活動(dòng)，這些是不受監(jiān)管和約束的。”
盡管對(duì)境外非政府組織開展活動(dòng)較少限制，但在涉及募捐資金的情況，英國(guó)同樣有所限定，Kenneth Dibble表示：“境外非政府組織如果要在英國(guó)開展募捐活動(dòng)，就必須與英國(guó)本土慈善組織進(jìn)行合作。”
“英國(guó)對(duì)非政府組織采取的開放態(tài)度也帶來(lái)了許多問(wèn)題，比如許多登記且受監(jiān)管的慈善組織被非慈善目的滲透，讓公眾對(duì)慈善組織的信任度下降;英國(guó)也出現(xiàn)了過(guò)度募捐的情況。”Kenneth Dibble補(bǔ)充道，“我們關(guān)注到最近一些國(guó)家和地區(qū)相繼出臺(tái)法律對(duì)境外非政府組織采取限制性監(jiān)管，我們認(rèn)為中國(guó)在實(shí)施《境外組織管理法》的過(guò)程中，應(yīng)該在境外非政府組織活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管的過(guò)程中，實(shí)施有效的引導(dǎo)和扶持，做到監(jiān)管平衡。”
對(duì)境外非政府組織在本國(guó)募捐限制可并非少數(shù)。
在澳大利亞，沒(méi)有立法限制境外非政府組織在境內(nèi)開展互動(dòng)，也不要求境外非政府組織在澳大利亞慈善和非盈利委員會(huì)(ACNC)登記注冊(cè)，但是規(guī)定境外非政府組織如果要在澳大利亞進(jìn)行募捐活動(dòng)，必須得到當(dāng)?shù)氐哪季柙S可。
在美國(guó)，對(duì)于境外非政府組織的監(jiān)管是與本體非政府組織一樣，必須在州層級(jí)政府部門進(jìn)行登記注冊(cè)，而且專門出臺(tái)了《境外代理人登記法》，明確要求境外非政府組織的在美國(guó)設(shè)立的代理人組織進(jìn)行司法登記，其所有資料都要?dú)w檔和標(biāo)注，并且對(duì)代理人組織的主體機(jī)構(gòu)名稱和資金來(lái)源進(jìn)行披露;但從事藝術(shù)、科學(xué)、學(xué)術(shù)、醫(yī)學(xué)贊助和扶貧活動(dòng)的境外非政府組織不受該法限制。而另一部法律《美國(guó)聯(lián)邦選舉法》中明確規(guī)定，禁止境外機(jī)構(gòu)資助政治(政黨或選舉)活動(dòng)。
新法要知道
境外非政府組織：是指在境外合法成立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等非盈利、非政府的社會(huì)組織。(三“非”屬性：非政府性、非盈利性、非宗教性。)
開展業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍：境外非政府組織可以在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領(lǐng)域和濟(jì)困、救災(zāi)等方面開展有利于公益事業(yè)發(fā)展的活動(dòng)，并受法律保護(hù)。不得危害中國(guó)國(guó)家安全統(tǒng)一。
登記管理機(jī)關(guān)：國(guó)務(wù)院公安部門和省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)，是境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)，并會(huì)同有關(guān)部門制定境外非政府組織活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄，公布業(yè)務(wù)主管單位名錄，為境外非政府組織開展活動(dòng)提供指引。
開展活動(dòng)兩條途徑：第一，在境內(nèi)長(zhǎng)期開展活動(dòng)的境外非政府組織必須依法登記設(shè)立代表機(jī)構(gòu);第二，在境內(nèi)開展臨時(shí)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)與中國(guó)的國(guó)際機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)組織(簡(jiǎn)稱：中方合作單位)合作進(jìn)行。在開展臨時(shí)活動(dòng)時(shí)，中方合作單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理審批手續(xù)，向中方合作單位所在地的登記管理機(jī)關(guān)備案。
境內(nèi)活動(dòng)資金包括：1、境外合法來(lái)源的資金;2、中國(guó)境內(nèi)的銀行存款利息;3、中國(guó)境內(nèi)合法取得的其他資金。
三不許：境外非政府組織不許在境內(nèi)進(jìn)行募捐;不許在境內(nèi)發(fā)展會(huì)員;不許在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
除此之外，《境外組織管理法》還對(duì)境外組織代表機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)、年檢等具體進(jìn)行規(guī)定，并明確了監(jiān)管及行政強(qiáng)制措施。
■ 本報(bào)記者 菅宇正
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