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2016-08-25 來源 :公益時報??作者 : 菅宇正
臨近9月，很多人都將目光投向了9月1號即將實施的《慈善法》，而密集出臺的各類配套法規(guī)征求意見稿也紛至沓來，這讓有關(guān)慈善法的討論不絕于耳，但是，另外一部法律以及一個群體卻受到了大多人的遺忘。
“從明年開始，匯豐銀行每年用于大陸公益慈善事業(yè)的4000萬人民幣，將不再由注冊在香港的匯豐基金會對受贈方直接撥款，轉(zhuǎn)而交由設(shè)立在北京的匯豐銀行(中國)有限公司企業(yè)社會責(zé)任部統(tǒng)籌安排，因為之前的款項捐贈方式行不通了。”匯豐銀行(中國)有限公司企業(yè)社會責(zé)任部總監(jiān)張惠峰表示。
引起匯豐銀行改變的是2016年4月28日，第十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過的《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》(以下簡稱：《境外非政府組織管理法》)。該法作為首部專門管理境外非政府組織在境內(nèi)開展活動的法律，明確界定了境外非政府組織具體概念，在中國境內(nèi)開展活動的各項具體要求等。
8月17日，北師大中國公益研究院慈善法律中心與英國慈善委員會共同舉辦中英慈善法研討會。北京大學(xué)非盈利組織法研究中心主任金錦萍表示，《境外非政府組織管理法》的出臺，是境外非政府組織在我國從無法可依向有法可依轉(zhuǎn)變的堅實進步。
業(yè)務(wù)主管單位難尋
據(jù)不完全統(tǒng)計，在中國境內(nèi)開展活動的境外非政府組織超過1萬多家，但在民政部注冊登記的不超過100家。
亞洲基金會中國首席代表計洪波說：“亞洲基金會早于1994年就在北京建立辦公室并開展公益項目，此后我們也一直尋求在中國注冊登記，2004出臺的《基金會管理條例》一度讓我們看到了希望，但是直到今天，20多年過去了，我們依舊沒有注冊登記，就是因為我們一直沒有辦法找到相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位，而沒有業(yè)務(wù)主管單位，就無從進行審批。”
作為成功在境內(nèi)注冊登記的救助兒童會，其中國副代表王樂說道：“1919年在英國注冊成立至今，我們已經(jīng)是全球最大的獨立兒童救助機構(gòu)，我們于2013年以境外基金會境內(nèi)代表機構(gòu)的身份正式在民政部注冊登記。”而福特基金會自1988年成立中國辦事處，也已經(jīng)在境內(nèi)合法注冊，其業(yè)務(wù)主管部門為中國社會科學(xué)院。
之所以只有少數(shù)境外非政府組織能夠在我國境內(nèi)獲得登記注冊，是因為在長期實踐過程中，多數(shù)境外非政府組織無法找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，而此前我國眾多部門對境外非政府組織都采取保守的態(tài)度，這就導(dǎo)致注冊登記遲遲無法進行;另一方面，很多境外非政府組織本身是社會團體，并不是基金會，因此不符合民政部相關(guān)注冊登記要求，進而導(dǎo)致無法成功。
金錦萍表示：“對于登記注冊難的問題，即將實施的《境外非政府組織管理法》中明確規(guī)定，作為境外非政府組織登記注冊主管單位，國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機關(guān)會同有關(guān)部門制定境外非政府組織業(yè)務(wù)主管單位名錄，這在很大程度上解決了境外非政府組織找不到業(yè)務(wù)主管單位的問題。”
新法如何實施
一方面，很多境外非政府組織在國內(nèi)開展公益項目，尤其是在扶貧、環(huán)保等方面取得了卓越的貢獻(xiàn)，并且?guī)砹朔浅６嗟膭?chuàng)新思維;但是另一方面由于之前無法可依，使得很多境外非政府組織在沒有進行任何登記注冊的情況下開展活動，出現(xiàn)了很多違法行為。
在這樣的背景下，《境外組織管理法》正式出臺，希望能夠?qū)惩夥钦M織在境內(nèi)活動進行規(guī)范引導(dǎo)，并厘清界限，但對于新法的出臺，依舊存在很多需要解決的問題。
“《境外非政府組織管理法》中指出要提供境外非政府組織業(yè)務(wù)主管單位名錄，但是對于收錄在內(nèi)的主管單位是否具有約束力，是否能夠改變以往回避態(tài)度，轉(zhuǎn)而積極履行其職責(zé)，避免行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生，而對于很多業(yè)務(wù)范圍廣泛的境外非政府組織又該如何選擇業(yè)務(wù)主管單位，這些都存在疑慮。”計洪波說道。
“我們的登記管理機關(guān)變更為國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機關(guān)，這在很大程度上會誘導(dǎo)公眾將境外非政府組織與國家安全聯(lián)系在一起，在無形當(dāng)中會對我們的自身形象造成一些誤解。”王樂表示，“我們必須額外來跟合作方及公眾進行解釋，確保他們對我們的信任。”
“《境外組織管理法》中尚有很多條例在實際操作中較為困難。”金錦萍說到，“境外非政府組織代表機構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年12月31日前將下一年度活動計劃報業(yè)務(wù)主管單位，特殊情況下需要調(diào)整活動計劃的，應(yīng)當(dāng)及時向登記管理機關(guān)備案。年度活動計劃的制定對于開展項目較多的境外非政府組織是一個復(fù)雜工作，而要在年底前報備，后期的調(diào)整依舊要進行報備，這在實踐過程中大大提高了成本及難度。”
另據(jù)知情人士透露，《境外非政府組織管理法》正式頒布，并將在明年1月1日正式實施，但在這個過程中，很多具體實施細(xì)則仍不明朗，我們了解到很多境外非政府組織將暫時停止在華境內(nèi)互動及資金支持，并對其實施情況進行進一步了解。
在進步中調(diào)整
從無法可依，到有法可依，這中間會產(chǎn)生很多不適應(yīng)的現(xiàn)象，但是隨著《境外組織管理法》的出臺，讓更多的境外非政府組織能夠在中國境內(nèi)獲得合法身份，并得到政府認(rèn)可，進入主流話語體系，這本身就是一次具有非常重要意義的進步。
“我們不能因為法律對我們的行為進行了約束就把它妖魔化，因為對監(jiān)管條例中，其實絕大多數(shù)措施是早已在中國本土社會團體及慈善組織中進行了，我們要從以前的自由開展活動的狀態(tài)進行調(diào)整。”金錦萍說道。
金錦萍表示：“目前《境外組織管理法》已經(jīng)出臺，但是其中很多條款的具體實施仍然需要配套政策進行細(xì)化和指導(dǎo);而且在對境外組織境內(nèi)活動進行監(jiān)管的同時，應(yīng)該對相應(yīng)的便利性措施，比如依法享受稅收優(yōu)惠如何切實落實;境外非政府組織開展活動政策咨詢、指導(dǎo);以及境外非政府組織工作的員工工作手續(xù)等方面，進行更全面的規(guī)定。做到扶持和監(jiān)管的平衡。”
多國對境外非政府組織募捐設(shè)限
作為全球最早出臺慈善法的國家，英國在對境外非政府組織的監(jiān)管方面并未出臺具體的法律政策。
英格蘭和威爾士慈善委員會首席法律顧問兼國際項目總監(jiān)Kenneth Dibble說：“在英國，境外非政府組織既可以通過資助已登記的、受慈善委員會監(jiān)管的慈善組織來開展活動(英國慈善法規(guī)定，只有注冊資金超過5000英鎊的慈善組織才受到慈善委員會監(jiān)管);也可以在沒有進行注冊、沒有具體辦公住所的情況下開展相關(guān)活動，這些是不受監(jiān)管和約束的。”
盡管對境外非政府組織開展活動較少限制，但在涉及募捐資金的情況，英國同樣有所限定，Kenneth Dibble表示：“境外非政府組織如果要在英國開展募捐活動，就必須與英國本土慈善組織進行合作。”
“英國對非政府組織采取的開放態(tài)度也帶來了許多問題，比如許多登記且受監(jiān)管的慈善組織被非慈善目的滲透，讓公眾對慈善組織的信任度下降;英國也出現(xiàn)了過度募捐的情況。”Kenneth Dibble補充道，“我們關(guān)注到最近一些國家和地區(qū)相繼出臺法律對境外非政府組織采取限制性監(jiān)管，我們認(rèn)為中國在實施《境外組織管理法》的過程中，應(yīng)該在境外非政府組織活動進行規(guī)范監(jiān)管的過程中，實施有效的引導(dǎo)和扶持，做到監(jiān)管平衡。”
對境外非政府組織在本國募捐限制可并非少數(shù)。
在澳大利亞，沒有立法限制境外非政府組織在境內(nèi)開展互動，也不要求境外非政府組織在澳大利亞慈善和非盈利委員會(ACNC)登記注冊，但是規(guī)定境外非政府組織如果要在澳大利亞進行募捐活動，必須得到當(dāng)?shù)氐哪季柙S可。
在美國，對于境外非政府組織的監(jiān)管是與本體非政府組織一樣，必須在州層級政府部門進行登記注冊，而且專門出臺了《境外代理人登記法》，明確要求境外非政府組織的在美國設(shè)立的代理人組織進行司法登記，其所有資料都要歸檔和標(biāo)注，并且對代理人組織的主體機構(gòu)名稱和資金來源進行披露;但從事藝術(shù)、科學(xué)、學(xué)術(shù)、醫(yī)學(xué)贊助和扶貧活動的境外非政府組織不受該法限制。而另一部法律《美國聯(lián)邦選舉法》中明確規(guī)定，禁止境外機構(gòu)資助政治(政黨或選舉)活動。
新法要知道
境外非政府組織：是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構(gòu)等非盈利、非政府的社會組織。(三“非”屬性：非政府性、非盈利性、非宗教性。)
開展業(yè)務(wù)活動范圍：境外非政府組織可以在經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領(lǐng)域和濟困、救災(zāi)等方面開展有利于公益事業(yè)發(fā)展的活動，并受法律保護。不得危害中國國家安全統(tǒng)一。
登記管理機關(guān)：國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機關(guān)，是境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動的登記管理機關(guān)，并會同有關(guān)部門制定境外非政府組織活動領(lǐng)域和項目目錄，公布業(yè)務(wù)主管單位名錄，為境外非政府組織開展活動提供指引。
開展活動兩條途徑：第一，在境內(nèi)長期開展活動的境外非政府組織必須依法登記設(shè)立代表機構(gòu);第二，在境內(nèi)開展臨時活動，應(yīng)當(dāng)與中國的國際機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位、社會組織(簡稱：中方合作單位)合作進行。在開展臨時活動時，中方合作單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理審批手續(xù)，向中方合作單位所在地的登記管理機關(guān)備案。
境內(nèi)活動資金包括：1、境外合法來源的資金;2、中國境內(nèi)的銀行存款利息;3、中國境內(nèi)合法取得的其他資金。
三不許：境外非政府組織不許在境內(nèi)進行募捐;不許在境內(nèi)發(fā)展會員;不許在中國境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)。
除此之外，《境外組織管理法》還對境外組織代表機構(gòu)財務(wù)、年檢等具體進行規(guī)定，并明確了監(jiān)管及行政強制措施。
■ 本報記者 菅宇正
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