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2016-03-24 來源 :公益時報??作者 : 張璇
3月16日，中國第一部公益慈善領(lǐng)域的基本法《慈善法》在第十二屆全國人民代表大會上表決通過。此前因其廣開言路、“開門立法”的態(tài)度被寄予厚望，因此引發(fā)了公益行業(yè)和公眾輿論的密切關(guān)注。雖然整個法律的起草過程向社會開放，并廣泛征求專家意見，但其中部分條款依然引起了廣泛爭議。
3月11日，廣西代表團(tuán)代表在審議慈善法草案時發(fā)言，管理成本問題成為人大代表關(guān)注的焦點之一。
其中第六十條關(guān)于公募基金會管理成本標(biāo)準(zhǔn)問題成為關(guān)注焦點之一。在慈善法的一審二審草案中，從未出現(xiàn)對公益慈善組織年度支出和管理費用比例的限制規(guī)定。但3月11日披露的三審草案中，出現(xiàn)了“年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的15%”的規(guī)定，引起一片嘩然。第二天，人大法律委員會又公布新修改的草案，將年度管理費用調(diào)整至“年總支出的10%”。
管理費用從無到有，從15%的限制進(jìn)一步縮小到10%，公眾輿論就此掀起一波激烈討論。而在投票前一天，12位學(xué)者22家基金會聯(lián)合發(fā)起建議，要求取消慈善法中關(guān)于年度管理費用比例的限定。
最終通過的慈善法明確規(guī)定：年度管理費用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。
實際上，公益慈善組織行政管理費的爭議由來已久。
10%行政管理費的由來
2011年1月12日中國扶貧基金會會長段應(yīng)碧向曹德旺交付2億元扶貧善款項目執(zhí)行成果，該項目經(jīng)雙方協(xié)商，管理費不超過3%。
一般來說，公益機(jī)構(gòu)行政管理成本可以分為工作人員福利支出與行政辦公支出兩大部分。前者基本為項目執(zhí)行中員工薪水、福利、交通費用等。另外，辦公室租賃、印刷材料、寬帶等一些必要辦公設(shè)備添置，這也是必須支出的。
據(jù)2004年實施的《基金會管理條例》規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。
早在2002年，中國青少年發(fā)展基金會為了解決機(jī)構(gòu)做公益項目成本沒有來源的問題，就借鑒國際經(jīng)驗，在中國首家推出了管理成本社會公約制度，即和捐贈人約定，并通過媒體公告：捐款中的10%將用于希望工程的管理和服務(wù)費用。
由于民間成立公募基金會幾乎不可能，而成立非公募基金會又需要雄厚的資金實力，二級基金成為一種選擇。為了擁有公募資格，一些慈善團(tuán)體、慈善家或知名人士依托公募基金會成立了二級基金。當(dāng)前，大型公募基金會如青基會、扶貧基金會等都有很多這樣的二級基金掛靠。公募基金會的二級基金的成立門檻較低，一般只要200萬就可以成立，也可以具備公募資格。
但是，二級基金作為掛靠機(jī)構(gòu)，缺乏獨立性。在資金使用、財務(wù)管理和重大活動等方面要受制于基金會，報批程序繁瑣影響了機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)效率。
2014年2月25日，中華少年兒童慈善救助基金會決定終止旗下一支名為“星光專項基金”的協(xié)議，主要理由是該基金資金告罄。據(jù)當(dāng)年9月6日《新京報》的報道，該基金救助了13名貧困疾病兒童，花費59萬，另有8萬余元用于宣傳倡導(dǎo)，而有86萬元被用于基金管理、行政以及人員費用。
在多只基金發(fā)起人鄧飛看來，一個基金募集142萬現(xiàn)金，86萬作為行政經(jīng)費，這個經(jīng)費“有點高”。
作為二級機(jī)構(gòu)，不是獨立法人，不能獨立接受社會捐款，不能以機(jī)構(gòu)名義開具票據(jù)，沒有獨立公章，這些都給具體項目實施帶來很多麻煩。掛靠機(jī)構(gòu)要向一級單位繳納一定比例的財務(wù)管理費，例如崔永元公益基金要按照使用支出額向紅基會繳納10%的管理成本費。
管理費用比例之爭
然而，盡管有法律的規(guī)定和國際慣例作為依據(jù)，當(dāng)很多捐贈者們知道基金會等公益機(jī)構(gòu)需要從自己的善款中抽取“不菲”的管理費用時，仍然感到不解和“肉痛”。從2008年汶川地震后政府動用行政手段干預(yù)各基金會降低管理費用，到2009年末，網(wǎng)友質(zhì)疑壹基金巨額行政支出，數(shù)年來關(guān)于基金會管理費的爭議從未停止。
2009年10月初，李連杰壹基金通過官方網(wǎng)站，公布了“2009年第三季度李連杰壹基金財務(wù)管理報告”。報告顯示，壹基金第三季度總收入為1359.59萬元，總支出約為796.57萬元;支出部分包括公益項目支出639.16萬元和行政及其他運營支出(俗稱管理費)157.41萬元。
通過計算，壹基金的管理費用確實占到了季度總支出的19.76%。有網(wǎng)友看后指出，“壹基金的管理費比例過高”。而這恰恰是與《基金會管理條例》的規(guī)定相違背的。
對此，李連杰壹基金通過媒體表示：“壹基金費用支出賬目公開透明，不存在亂花錢，希望社會監(jiān)督。”
2010年3月，西南五省大旱，福建福耀玻璃集團(tuán)董事長曹德旺決定捐2億元賑災(zāi)。消息一出，中國扶貧基金會聞風(fēng)而動，他們希望曹德旺能將這筆款項捐給基金會，再通過基金會發(fā)放到災(zāi)民手中。
按曹德旺要求，中國扶貧基金會必須在半年內(nèi)將2億元善款以每戶2000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到滇、桂、渝、黔、川五省區(qū)市的近10萬農(nóng)戶手中，管理費不超過3%，差錯率不得超過1%，否則按超出部分的30倍進(jìn)行賠償。因此，這個項目也被賦予了“史上最苛刻捐款”的稱號。
如果按10%的行規(guī)，這筆善款的“提成”將高達(dá)2000萬元。然而曹德旺不樂意，一開始他只答應(yīng)支出1.5%的管理費，后經(jīng)與扶貧基金會的討價還價，管理費確定為3%。盡管有人回過頭去看這個項目的財務(wù)報表數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)600萬元支持2億善款的有效發(fā)放非常勉強，項目執(zhí)行過程中動用的大量包括扶貧系統(tǒng)在內(nèi)的官方資源都沒有計入成本，但這件事仍然成為了人們津津樂道的正面事跡。無可否認(rèn)，管理費的提取比例已成為目前基金會籌款過程中的敏感點。
“零管理費”概念的提出
在這樣的背景下，近兩年，一種號稱“零管理費”的基金會費用管理模式橫空而出，將管理費問題進(jìn)一步推到風(fēng)口浪尖。
“零管理費”的概念始于2011年5月。史玉柱發(fā)了一條微博：“愛佑華夏慈善基金會的管理費是0，捐款100%用于貧困家庭先天性心臟病兒童。發(fā)生的管理費都由理事們分?jǐn)?，理事們牛人多：王兵、馬云、馬化騰、沈國軍、馮侖和我等等，眼睛里都揉不進(jìn)沙子的，基金會運作很規(guī)范。愛佑華夏慈善基金會管理費為0毫無普遍性，但愿不會對其他慈善基金會造成沖擊。”
所謂“零管理費”，并非指某個公益機(jī)構(gòu)可以在運營中不花錢，而是指管理者不從定向捐贈中提取管理費用，基金會通過其他方式來解決經(jīng)費問題。這意味著捐贈人的善款將100%被用于指定的公益項目。
史玉柱高調(diào)宣揚“零管理費”，使他自己和愛佑華夏迅速“火”了起來，也使基金會零管理費可行性的探討成為一時熱話。事實上在國內(nèi)，零管理費的非公募基金會不止愛佑華夏一家，這些基金會解決管理費的方式也各有差異。
上海真愛夢想慈善基金會則是另一家以“零管理費”著稱的慈善組織。真愛夢想由金融機(jī)構(gòu)和上市公司的專業(yè)管理人員發(fā)起成立，投行出身的理事們?yōu)榛饡O(shè)立了3個基金池：一個用以支付項目的前期投入，一個用以支付項目的運營費用，最后用于長期儲備，包括注冊資本金、非定向捐贈款項、專門捐作行政經(jīng)費的款項。
不可一刀切
其實，不論是0、10%還是15%，對于機(jī)構(gòu)來說都有一刀切的問題存在。
“草案規(guī)定，慈善基金年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的15%，我覺得不太合理。”全國政協(xié)委員、奧克集團(tuán)股份公司董事長朱建民說。他認(rèn)為基金管理成本應(yīng)分檔?；鸬墓芾碣M與兩方面有關(guān)：一個是規(guī)模，基金總額越大，管理費比例越低;一個是風(fēng)險，風(fēng)險高則管理費高。慈善基金的規(guī)模一般都較大，且不像投資類基金有風(fēng)險，但一般基金的管理費是0.5%-2%，遠(yuǎn)低于草案對慈善基金的規(guī)定。
關(guān)于行政管理費的爭議，切不能把10%的數(shù)字作為統(tǒng)一的標(biāo)桿。基金會有大有小，募捐的金額有多有少。因此，應(yīng)按照基金會的大小來限定管理費的多少。朱建民也建議，根據(jù)中央、地方等慈善基金會的不同規(guī)模，分出管理費的不同檔次。
北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍也強調(diào)：“對于社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益性社會團(tuán)體和操作型的基金會而言，他們并非簡單將慈善資產(chǎn)支付給需要救助的群體，而是轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)提供給公眾，這些機(jī)構(gòu)會聘請大量專職人員，從財務(wù)報表上體現(xiàn)的是慈善資金大都以工資薪酬和福利的方式發(fā)放，如果對于行政成本的解釋無法厘清，又受限于法定的行政成本比例，將直接導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)無以為繼。”
此外，她還表示：“對于小型的慈善組織而言，所開發(fā)的公益項目大多‘四兩撥千斤’，盡管年度公益支出本身不高，社會效益依然顯著。但是按照10%——即便提高到15%的比例限制，他們的工作人員的工資水平也普遍低下，甚至在各地的最低工資線以下。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少慈善組織的工作人員的工資需要從其他渠道獲得，例如企業(yè)基金會或者個人成立的基金會，繼續(xù)由企業(yè)和創(chuàng)辦者來來另行支付，或者由基金會的理事們來分?jǐn)?。這既對于創(chuàng)辦慈善組織的企業(yè)和個人不公平，而且也不利于慈善組織獨立于創(chuàng)辦者，更妄談成為真正意義上的具有良好法人治理結(jié)構(gòu)的慈善組織。”
最終通過的慈善法雖然規(guī)定年度管理費用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，但同時也強調(diào)“特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況”。可以看做是一種豁免條款，從某種程度上來說，對公益慈善界的討論給予了回應(yīng)。
