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2018-02-06 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 劉選國(guó)
紅十字國(guó)際運(yùn)動(dòng)最初的本意是不加歧視地救助陸戰(zhàn)中的傷員，后來(lái)經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，逐漸拓展到保護(hù)海戰(zhàn)中的傷兵、保護(hù)戰(zhàn)俘、保護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)中的平民，特別是經(jīng)過(guò)二戰(zhàn)后人類(lèi)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)中平民的悲慘境遇、尤其是納粹對(duì)猶太人的迫害等事件反思，催生了1949年第四個(gè)《日內(nèi)瓦公約》——《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》的簽署。
有感于對(duì)違反國(guó)際人道法的罪行缺少?gòu)?qiáng)制懲罰措施的無(wú)奈，《紅十字國(guó)際委員會(huì)與保護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)受難者》一書(shū)的作者弗朗索瓦·比尼翁在該書(shū)中曾以遺憾的口吻說(shuō)道：“盡管公約……載有許多條款用于懲罰犯下嚴(yán)重違反這些文件行為的個(gè)人，但是沒(méi)有任何強(qiáng)制性規(guī)定用于懲罰踐踏公約的政府。然而，最?lèi)毫拥倪`反行為往往是政府指使或縱容的，和個(gè)人所犯罪行同樣惡劣……(所以)紅十字國(guó)際委員會(huì)自身必須適應(yīng)國(guó)際立法的這種缺陷。委員會(huì)處于腹背受敵的境地，一方面絕大多數(shù)國(guó)家反對(duì)任何強(qiáng)制性確認(rèn)程序和遏制違反行為的程序，另一方面公眾輿論和這些國(guó)家要求強(qiáng)制懲罰違反人道法的行為——只要他們自己不是被告方。”
的確，這是基于日內(nèi)瓦公約框架下履行使命和承擔(dān)具體救助行動(dòng)的紅十字國(guó)際委員會(huì)的立法悖論和法律困境，但也正是由于這個(gè)組織在這種悖論困境下的堅(jiān)守、堅(jiān)持，才有了其獨(dú)立存在的偉大價(jià)值。
民間組織的使命擔(dān)當(dāng)
“它在個(gè)人倡議下成立，但卻擁有國(guó)家公法賦予的職權(quán);它在思想和行動(dòng)上是一個(gè)國(guó)際性組織，但其成員卻是一名名擁有瑞士國(guó)籍的個(gè)人;它的行動(dòng)建立在國(guó)際公約的基礎(chǔ)之上，但它本身卻不是這些公約的締約方。”紅十字國(guó)際委員會(huì)具有國(guó)際法律人格，但其構(gòu)成獨(dú)具一格。
弗朗索瓦·比尼翁解釋說(shuō)：“(具有國(guó)際法律人格)并不等于說(shuō)紅十字國(guó)際委員會(huì)享有和主權(quán)國(guó)家同樣的權(quán)利，也不是說(shuō)它在國(guó)際舞臺(tái)上和主權(quán)國(guó)家具有相同的身份。紅十字國(guó)際委員會(huì)的國(guó)際法律人格僅僅意味著它有權(quán)享有履行職責(zé)所必需的權(quán)利和對(duì)其他國(guó)際法主體主張自己權(quán)利的權(quán)能。因此，紅十字國(guó)際委員會(huì)的法律人格為功能性法律人格，即僅適用于其履行被授予的保護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)戰(zhàn)以及內(nèi)亂受難者的任務(wù)的情形及其在紅十字國(guó)際運(yùn)動(dòng)中的地位所要求的任務(wù)的情形”。所以，這個(gè)瑞士注冊(cè)的民間組織具有國(guó)際法律人格所享有的權(quán)利，“一定程度上享有被動(dòng)派遣使團(tuán)權(quán)，即接受外交代表權(quán)利”，也就是擁有外交特權(quán)和豁免權(quán)，因此，才能夠在全世界擔(dān)當(dāng)人道救助的使命。
瑞士與紅十字
從最初創(chuàng)設(shè)時(shí)的五人委員會(huì)，到后來(lái)擴(kuò)展到7人、16人、20人，再到二戰(zhàn)后一直維持在15~23人的委員會(huì)，紅十字國(guó)際委員會(huì)成員始終“在瑞士公民中選舉產(chǎn)生，使委員會(huì)的中立性、獨(dú)立性以及傳承性得以保持”。
在19世紀(jì)后期，這一單一構(gòu)成也受到過(guò)非議和挑戰(zhàn)。在多次紅十字國(guó)際大會(huì)上，俄羅斯四次提出由各國(guó)紅十字委派一名代表組建一個(gè)真正的國(guó)際委員會(huì)的提案，但最終都沒(méi)有獲得通過(guò)。
保持瑞士人為紅十字國(guó)際委員會(huì)的唯一來(lái)源，可以使其真正履行獨(dú)立、公正的立場(chǎng)，因?yàn)?ldquo;各國(guó)紅十字會(huì)為各自的國(guó)家的軍隊(duì)提供輔助醫(yī)療服務(wù)，有義務(wù)支持各自政府和公眾輿論，以便其動(dòng)員各方力量完成任務(wù)。自此，各國(guó)紅十字會(huì)被納入國(guó)家機(jī)器，使其在國(guó)家為其存亡而戰(zhàn)斗的情況下無(wú)法合理地要求置身事外”。
二戰(zhàn)結(jié)束后，因面對(duì)納粹和蘇維埃戰(zhàn)俘營(yíng)的屠殺平民和虐待戰(zhàn)俘狀況的披露，紅十字國(guó)際委員會(huì)遭受批評(píng)和指控，甚至有人主張廢除紅十字國(guó)際委員會(huì)，將其職能移交給另起爐灶的“紅十字聯(lián)盟”。但紅十字國(guó)際委員會(huì)再一次堅(jiān)持了其職責(zé)和組織構(gòu)成，它“與各國(guó)紅十字會(huì)并存而且獨(dú)立于各國(guó)紅十字會(huì)。它不是各國(guó)紅十字會(huì)的代表”，因?yàn)?ldquo;紅十字國(guó)際委員會(huì)的成員比來(lái)自不同世界的人在機(jī)構(gòu)內(nèi)更加具有凝聚力。另外，紅十字國(guó)際委員會(huì)的成員不是任何國(guó)家或政黨的代表，他們只對(duì)紅十字國(guó)際委員會(huì)及其信仰負(fù)責(zé);他們不會(huì)被‘選民’的因素左右自己的工作”。因此委員會(huì)的“這種招募方式也是紅十字國(guó)際委員會(huì)獨(dú)立性、中立性和行動(dòng)持久性的最好保障”。
紅十字國(guó)際運(yùn)動(dòng)的孕育與發(fā)展離不開(kāi)瑞士這個(gè)國(guó)家的大力支持，也因?yàn)閷?duì)其發(fā)源國(guó)的尊敬，第一次國(guó)際大會(huì)決定以瑞士國(guó)旗的反白作為運(yùn)動(dòng)永久標(biāo)識(shí)。瑞士不僅僅是創(chuàng)始人亨利·杜南的祖國(guó)，是第一次紅十字國(guó)際外交大會(huì)的召集、倡導(dǎo)國(guó)家，還是《日內(nèi)瓦公約》及其《附加議定書(shū)》的永久保管人，其對(duì)紅十字國(guó)際委員會(huì)的支持，不僅僅體現(xiàn)在資金、人才和房地產(chǎn)上，更體現(xiàn)在其獨(dú)立性上——瑞士聯(lián)邦委員會(huì)于1958年發(fā)布聲明承諾“竭盡全力協(xié)助紅十字國(guó)際委員會(huì)履行其任務(wù)，并維護(hù)其獨(dú)立性”，后又于1992年與紅十字國(guó)際委員會(huì)簽訂《總部協(xié)議》，“保證紅十字國(guó)際委員會(huì)的獨(dú)立性和活動(dòng)自由”。
作為永久中立國(guó)，瑞士曾經(jīng)最多時(shí)擔(dān)任過(guò)35個(gè)國(guó)家的保護(hù)國(guó)，其獨(dú)立地位孕育了奉行獨(dú)立的紅十字國(guó)際委員會(huì)，并支持維護(hù)了其永久中立地位，二者相得益彰。弗朗索瓦·比尼翁說(shuō)道：“瑞士有效而持久的支持極大地促進(jìn)了紅十字國(guó)際委員會(huì)和整個(gè)紅十字運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。沒(méi)有瑞士的支持，就沒(méi)有紅十字的今天”。
面對(duì)挑戰(zhàn)的堅(jiān)守初心
在過(guò)去的一百多年中，紅十字國(guó)際委員會(huì)的行動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)層面的發(fā)展：“受難者層面，紅十字國(guó)際委員會(huì)致力于保護(hù)所有需要幫助的戰(zhàn)爭(zhēng)受難者，不論他們是何種身份，亦不論是何種戰(zhàn)爭(zhēng)沖突;地域?qū)用?，紅十字國(guó)際委員會(huì)的行動(dòng)不預(yù)先排斥任何地區(qū)和國(guó)家;職責(zé)范圍層面，為保障戰(zhàn)爭(zhēng)受難者的生命并使他們遠(yuǎn)離最大痛苦，紅十字國(guó)際委員會(huì)不會(huì)預(yù)先排斥任何救助行動(dòng)。”
對(duì)于紅十字國(guó)際委員會(huì)面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)，盡管這是弗朗索瓦·比尼翁在1991年的描述，今天讀起來(lái)仍然具有極大的警醒意義：
從外部來(lái)看，比尼翁擔(dān)心“令人焦慮的因素是我們目前還無(wú)法找到化解武裝沖突的方法”，“冷戰(zhàn)的結(jié)束并沒(méi)有帶來(lái)世界的和平，盡管人們?cè)诎亓謮Φ顾吞K聯(lián)解體的時(shí)候一度曾這樣認(rèn)為，但事實(shí)上它導(dǎo)致了最為瘋狂的民族主義、泛濫的盲目崇拜以及激烈的種族仇恨。對(duì)抗的重心由世界舞臺(tái)、特別是冷戰(zhàn)時(shí)期的兩大陣營(yíng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家和民族內(nèi)部”，還有他對(duì)恐怖活動(dòng)的擔(dān)憂(yōu)，今天我們看到的阿富汗、敘利亞、也門(mén)等沖突早已印證了作者的遠(yuǎn)見(jiàn)。“紅十字國(guó)際委員會(huì)行動(dòng)所處的情形必定發(fā)生改變”，因此“未來(lái)的武裝沖突需要更多的人道援助、特別是人道醫(yī)療援助”。他還擔(dān)心“人道行動(dòng)政治化的危險(xiǎn)，人道行動(dòng)可能被視為大國(guó)的政治工具”。
從內(nèi)部挑戰(zhàn)來(lái)看，他認(rèn)為“如果沒(méi)有更多的人力、物力，紅十字國(guó)際委員會(huì)就無(wú)法滿(mǎn)足越來(lái)越多的人道援助需求”，但是“組織規(guī)模的擴(kuò)大必然面臨新的危險(xiǎn)和困難”，“機(jī)構(gòu)的過(guò)度膨脹只會(huì)導(dǎo)致效率低下和資源浪費(fèi)，最終導(dǎo)致自身地位的喪失”。所以比尼翁告誡道：“紅十字國(guó)際委員會(huì)必須努力保持成員和合作者的人道初心。人道初心可能是紅十字國(guó)際委員會(huì)最寶貴的財(cái)富，而改善受難者的境遇則是紅十字國(guó)際委員會(huì)一切行動(dòng)的落腳點(diǎn)。沒(méi)有了這兩者，紅十字國(guó)際委員會(huì)將會(huì)失去靈魂，變成一個(gè)平庸的人道官僚機(jī)構(gòu)，最終會(huì)失去受難者和捐贈(zèng)者的信任。”
而他最為擔(dān)心的是：“但在所有挑戰(zhàn)中，最為嚴(yán)峻的是那些威脅到紅十字國(guó)際委員會(huì)行動(dòng)之基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)，那就是意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭(zhēng)和全面戰(zhàn)爭(zhēng)”，“所有的意識(shí)形態(tài)都有自己的救世說(shuō)，然而也可能會(huì)有與其他思想意識(shí)形態(tài)的交鋒。意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭(zhēng)不僅尋求軍事上的勝利，還追求強(qiáng)化自己認(rèn)定的真理。它不僅尋求在土地或者經(jīng)濟(jì)上的獲勝，而且尋求在精神領(lǐng)域獲勝”，而“人道法建立在這種容忍的空間之上，但意識(shí)形態(tài)的戰(zhàn)爭(zhēng)所否認(rèn)的正是這種容忍的空間：因?yàn)槲沂菫檎胬矶鴳?zhàn)，我的對(duì)手必然是錯(cuò)誤的。如果對(duì)手不肯讓步，那么我為什么還要尊重他?人道法豈能去同等地保護(hù)沒(méi)有權(quán)利拔劍的人?豈能既保護(hù)入侵者又保護(hù)侵略的受難者?”意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭(zhēng)不承認(rèn)中立性的存在，因此給紅十字國(guó)際委員會(huì)的中立帶來(lái)巨大困惑和工作的艱難。
但他認(rèn)為：“(盡管如此)紅十字國(guó)際委員會(huì)最大的有利條件是它代表的思想——任何人都無(wú)法真正否認(rèn)的思想：堅(jiān)信戰(zhàn)爭(zhēng)的怒火無(wú)法湮滅人道的存在;堅(jiān)信受傷的敵人應(yīng)該被收留和照顧、被俘虜?shù)臄橙藨?yīng)該被寬恕、不參加戰(zhàn)斗的平民應(yīng)當(dāng)被尊重和保護(hù)。”
“在救援行動(dòng)之外，對(duì)于那些將希望寄托在自己身上的人，紅十字國(guó)際委員會(huì)要把他們的困境牢記于心，要成為那些其聲音被淹沒(méi)在戰(zhàn)爭(zhēng)的轟炸聲中的男人、女人、孩子、傷者、戰(zhàn)俘的代言人。”
(本文作者系中國(guó)紅十字基金會(huì)副理事長(zhǎng))
■ 劉選國(guó)
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