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2018-02-06 來源 :公益時報??作者 : 劉選國
紅十字國際運動最初的本意是不加歧視地救助陸戰(zhàn)中的傷員，后來經(jīng)過近一個世紀的發(fā)展，逐漸拓展到保護海戰(zhàn)中的傷兵、保護戰(zhàn)俘、保護戰(zhàn)爭中的平民，特別是經(jīng)過二戰(zhàn)后人類對戰(zhàn)爭中平民的悲慘境遇、尤其是納粹對猶太人的迫害等事件反思，催生了1949年第四個《日內(nèi)瓦公約》——《關于戰(zhàn)時保護平民之日內(nèi)瓦公約》的簽署。
有感于對違反國際人道法的罪行缺少強制懲罰措施的無奈，《紅十字國際委員會與保護戰(zhàn)爭受難者》一書的作者弗朗索瓦·比尼翁在該書中曾以遺憾的口吻說道：“盡管公約……載有許多條款用于懲罰犯下嚴重違反這些文件行為的個人，但是沒有任何強制性規(guī)定用于懲罰踐踏公約的政府。然而，最惡劣的違反行為往往是政府指使或縱容的，和個人所犯罪行同樣惡劣……(所以)紅十字國際委員會自身必須適應國際立法的這種缺陷。委員會處于腹背受敵的境地，一方面絕大多數(shù)國家反對任何強制性確認程序和遏制違反行為的程序，另一方面公眾輿論和這些國家要求強制懲罰違反人道法的行為——只要他們自己不是被告方。”
的確，這是基于日內(nèi)瓦公約框架下履行使命和承擔具體救助行動的紅十字國際委員會的立法悖論和法律困境，但也正是由于這個組織在這種悖論困境下的堅守、堅持，才有了其獨立存在的偉大價值。
民間組織的使命擔當
“它在個人倡議下成立，但卻擁有國家公法賦予的職權;它在思想和行動上是一個國際性組織，但其成員卻是一名名擁有瑞士國籍的個人;它的行動建立在國際公約的基礎之上，但它本身卻不是這些公約的締約方。”紅十字國際委員會具有國際法律人格，但其構成獨具一格。
弗朗索瓦·比尼翁解釋說：“(具有國際法律人格)并不等于說紅十字國際委員會享有和主權國家同樣的權利，也不是說它在國際舞臺上和主權國家具有相同的身份。紅十字國際委員會的國際法律人格僅僅意味著它有權享有履行職責所必需的權利和對其他國際法主體主張自己權利的權能。因此，紅十字國際委員會的法律人格為功能性法律人格，即僅適用于其履行被授予的保護戰(zhàn)爭、內(nèi)戰(zhàn)以及內(nèi)亂受難者的任務的情形及其在紅十字國際運動中的地位所要求的任務的情形”。所以，這個瑞士注冊的民間組織具有國際法律人格所享有的權利，“一定程度上享有被動派遣使團權，即接受外交代表權利”，也就是擁有外交特權和豁免權，因此，才能夠在全世界擔當人道救助的使命。
瑞士與紅十字
從最初創(chuàng)設時的五人委員會，到后來擴展到7人、16人、20人，再到二戰(zhàn)后一直維持在15~23人的委員會，紅十字國際委員會成員始終“在瑞士公民中選舉產(chǎn)生，使委員會的中立性、獨立性以及傳承性得以保持”。
在19世紀后期，這一單一構成也受到過非議和挑戰(zhàn)。在多次紅十字國際大會上，俄羅斯四次提出由各國紅十字委派一名代表組建一個真正的國際委員會的提案，但最終都沒有獲得通過。
保持瑞士人為紅十字國際委員會的唯一來源，可以使其真正履行獨立、公正的立場，因為“各國紅十字會為各自的國家的軍隊提供輔助醫(yī)療服務，有義務支持各自政府和公眾輿論，以便其動員各方力量完成任務。自此，各國紅十字會被納入國家機器，使其在國家為其存亡而戰(zhàn)斗的情況下無法合理地要求置身事外”。
二戰(zhàn)結束后，因面對納粹和蘇維埃戰(zhàn)俘營的屠殺平民和虐待戰(zhàn)俘狀況的披露，紅十字國際委員會遭受批評和指控，甚至有人主張廢除紅十字國際委員會，將其職能移交給另起爐灶的“紅十字聯(lián)盟”。但紅十字國際委員會再一次堅持了其職責和組織構成，它“與各國紅十字會并存而且獨立于各國紅十字會。它不是各國紅十字會的代表”，因為“紅十字國際委員會的成員比來自不同世界的人在機構內(nèi)更加具有凝聚力。另外，紅十字國際委員會的成員不是任何國家或政黨的代表，他們只對紅十字國際委員會及其信仰負責;他們不會被‘選民’的因素左右自己的工作”。因此委員會的“這種招募方式也是紅十字國際委員會獨立性、中立性和行動持久性的最好保障”。
紅十字國際運動的孕育與發(fā)展離不開瑞士這個國家的大力支持，也因為對其發(fā)源國的尊敬，第一次國際大會決定以瑞士國旗的反白作為運動永久標識。瑞士不僅僅是創(chuàng)始人亨利·杜南的祖國，是第一次紅十字國際外交大會的召集、倡導國家，還是《日內(nèi)瓦公約》及其《附加議定書》的永久保管人，其對紅十字國際委員會的支持，不僅僅體現(xiàn)在資金、人才和房地產(chǎn)上，更體現(xiàn)在其獨立性上——瑞士聯(lián)邦委員會于1958年發(fā)布聲明承諾“竭盡全力協(xié)助紅十字國際委員會履行其任務，并維護其獨立性”，后又于1992年與紅十字國際委員會簽訂《總部協(xié)議》，“保證紅十字國際委員會的獨立性和活動自由”。
作為永久中立國，瑞士曾經(jīng)最多時擔任過35個國家的保護國，其獨立地位孕育了奉行獨立的紅十字國際委員會，并支持維護了其永久中立地位，二者相得益彰。弗朗索瓦·比尼翁說道：“瑞士有效而持久的支持極大地促進了紅十字國際委員會和整個紅十字運動的發(fā)展。沒有瑞士的支持，就沒有紅十字的今天”。
面對挑戰(zhàn)的堅守初心
在過去的一百多年中，紅十字國際委員會的行動經(jīng)歷了三個層面的發(fā)展：“受難者層面，紅十字國際委員會致力于保護所有需要幫助的戰(zhàn)爭受難者，不論他們是何種身份，亦不論是何種戰(zhàn)爭沖突;地域層面，紅十字國際委員會的行動不預先排斥任何地區(qū)和國家;職責范圍層面，為保障戰(zhàn)爭受難者的生命并使他們遠離最大痛苦，紅十字國際委員會不會預先排斥任何救助行動。”
對于紅十字國際委員會面臨的時代挑戰(zhàn)，盡管這是弗朗索瓦·比尼翁在1991年的描述，今天讀起來仍然具有極大的警醒意義：
從外部來看，比尼翁擔心“令人焦慮的因素是我們目前還無法找到化解武裝沖突的方法”，“冷戰(zhàn)的結束并沒有帶來世界的和平，盡管人們在柏林墻倒塌和蘇聯(lián)解體的時候一度曾這樣認為，但事實上它導致了最為瘋狂的民族主義、泛濫的盲目崇拜以及激烈的種族仇恨。對抗的重心由世界舞臺、特別是冷戰(zhàn)時期的兩大陣營轉移到國家和民族內(nèi)部”，還有他對恐怖活動的擔憂，今天我們看到的阿富汗、敘利亞、也門等沖突早已印證了作者的遠見。“紅十字國際委員會行動所處的情形必定發(fā)生改變”，因此“未來的武裝沖突需要更多的人道援助、特別是人道醫(yī)療援助”。他還擔心“人道行動政治化的危險，人道行動可能被視為大國的政治工具”。
從內(nèi)部挑戰(zhàn)來看，他認為“如果沒有更多的人力、物力，紅十字國際委員會就無法滿足越來越多的人道援助需求”，但是“組織規(guī)模的擴大必然面臨新的危險和困難”，“機構的過度膨脹只會導致效率低下和資源浪費，最終導致自身地位的喪失”。所以比尼翁告誡道：“紅十字國際委員會必須努力保持成員和合作者的人道初心。人道初心可能是紅十字國際委員會最寶貴的財富，而改善受難者的境遇則是紅十字國際委員會一切行動的落腳點。沒有了這兩者，紅十字國際委員會將會失去靈魂，變成一個平庸的人道官僚機構，最終會失去受難者和捐贈者的信任。”
而他最為擔心的是：“但在所有挑戰(zhàn)中，最為嚴峻的是那些威脅到紅十字國際委員會行動之基礎的挑戰(zhàn)，那就是意識形態(tài)戰(zhàn)爭和全面戰(zhàn)爭”，“所有的意識形態(tài)都有自己的救世說，然而也可能會有與其他思想意識形態(tài)的交鋒。意識形態(tài)戰(zhàn)爭不僅尋求軍事上的勝利，還追求強化自己認定的真理。它不僅尋求在土地或者經(jīng)濟上的獲勝，而且尋求在精神領域獲勝”，而“人道法建立在這種容忍的空間之上，但意識形態(tài)的戰(zhàn)爭所否認的正是這種容忍的空間：因為我是為真理而戰(zhàn)，我的對手必然是錯誤的。如果對手不肯讓步，那么我為什么還要尊重他?人道法豈能去同等地保護沒有權利拔劍的人?豈能既保護入侵者又保護侵略的受難者?”意識形態(tài)戰(zhàn)爭不承認中立性的存在，因此給紅十字國際委員會的中立帶來巨大困惑和工作的艱難。
但他認為：“(盡管如此)紅十字國際委員會最大的有利條件是它代表的思想——任何人都無法真正否認的思想：堅信戰(zhàn)爭的怒火無法湮滅人道的存在;堅信受傷的敵人應該被收留和照顧、被俘虜?shù)臄橙藨摫粚捤 ⒉粎⒓討?zhàn)斗的平民應當被尊重和保護。”
“在救援行動之外，對于那些將希望寄托在自己身上的人，紅十字國際委員會要把他們的困境牢記于心，要成為那些其聲音被淹沒在戰(zhàn)爭的轟炸聲中的男人、女人、孩子、傷者、戰(zhàn)俘的代言人。”
(本文作者系中國紅十字基金會副理事長)
■ 劉選國
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