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2016-03-03 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 高文興 王會賢
2015年2月4日，江蘇徐州銅山區(qū)人民法院判決撤銷小玲(化名)父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，以采取家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)的方式安置了小玲以后的生活。這是《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》頒布后全國首例由民政部門申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的案件，我國第一次真正行使了兒童保護(hù)的“托底”責(zé)任。
2016年2月4日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，同時(shí)，要求民政部會同有關(guān)部門，在今年上半年開展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查。很快，民政部于近日在社會事務(wù)司下設(shè)立未成年人(留守兒童)保護(hù)處。
回顧兒童保護(hù)領(lǐng)域過去的365天，我們無法回避“最悲傷作文”、“畢節(jié)留守兒童自殺”、“百色助學(xué)網(wǎng)女童性侵事件”這些灰色的字眼，但也寄希望今年伊始的系列舉措能讓我們盡快迎來我國兒童保護(hù)和兒童福利體系建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
無法忘卻的幾道傷痕
飄飄家住云南省昭通市巧家縣馬樹鎮(zhèn)小河塘村，和爺爺奶奶、曾祖母一起生活。飄飄的爸爸在浙江打零工，媽媽在她3歲的時(shí)候改嫁他鄉(xiāng)。
2015年2月4日9時(shí)30分，一件史無前例的案件在江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院開庭審理——銅山區(qū)民政局在當(dāng)事女童小玲(化名)身受生父侵害、其母又未盡撫養(yǎng)義務(wù)的情況下，向法院申請撤銷其父母監(jiān)護(hù)權(quán)。經(jīng)審理，法院依法指定銅山區(qū)民政局為小玲的監(jiān)護(hù)人。這是全國首例由民政部門申請撤銷父母作為孩子監(jiān)護(hù)人資格的案件。
在此20個(gè)月之前，發(fā)生在南京江寧區(qū)的類似案件也曾激發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注。當(dāng)時(shí)，兩名女童因無人照顧而餓死家中，對這種已經(jīng)或可能發(fā)生嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益的父母等監(jiān)護(hù)人，是否可以啟動(dòng)司法程序撤銷其監(jiān)護(hù)權(quán)，當(dāng)時(shí)一度引發(fā)社會熱議。
所以，在不到兩年的時(shí)間里，從“熱議”到“實(shí)現(xiàn)”，2015年的兒童保護(hù)曾開過一個(gè)好頭，但是這個(gè)“頭彩”還是顯得不夠奪目。弱勢兒童的社會問題，永遠(yuǎn)如同裂開的傷口，一旦出現(xiàn)，就立刻繃緊社會的所有神經(jīng)。
6月，貴州畢節(jié)4名農(nóng)村留守兒童在家中服毒自殺，并且是在十余人到其家里進(jìn)行聯(lián)合家訪之后;8月，一名大涼山彝族女孩筆下的作文《淚》曾帶來各方的捐款和幫助，但受捐方索瑪基金會于2011年擴(kuò)建的西昌索瑪花愛心小學(xué)則被政府認(rèn)定為違建而拆除;同月，廣西“百色助學(xué)網(wǎng)”創(chuàng)始人王杰以助學(xué)為名性侵女學(xué)生事件被曝光……
這幾件仍令人記憶猶新的事件基本上塞滿了人們在2015年兒童保護(hù)領(lǐng)域的記憶空間，弱勢兒童尤其是留守兒童的問題引起了人們一場接一場的討論。“冰凍三尺非一日之寒”，留守兒童問題從何時(shí)起成了社會的頑疾?
“留守”竟成常態(tài)家庭模式
甘肅隴南的一個(gè)村子里，5歲的樂樂獨(dú)自一人放學(xué)回家，她的母親在洪水中去世，父親在北京打工。在全國的農(nóng)村，像樂樂一樣的留守兒童超過六千萬，占兒童總數(shù)的比例超過20%。
2015年，中國城市化的進(jìn)程仍然沒有放緩的跡象，流動(dòng)家庭與留守家庭甚至已成為了常態(tài)家庭模式，這一觀察結(jié)論絕不是危言聳聽。
據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報(bào)告(2015年)》顯示，目前我國流動(dòng)家庭的比例已接近20%，農(nóng)村留守兒童占比超過1/3，父母雙方共同照料兒童日常生活的只占7.5%?！吨袊形鞑哭r(nóng)村留守女童生存發(fā)展報(bào)告(2015)》更揭示出，留守女童的獨(dú)自居住比例顯著上升，接近10%。這樣的情況在我國西南地區(qū)尤為明顯，當(dāng)?shù)?ldquo;父母都外出”的留守兒童占當(dāng)?shù)亓羰貎和壤?7.9%，有4.3%的當(dāng)?shù)貙W(xué)生與父母在一年內(nèi)都沒有過聯(lián)系。
社會普遍認(rèn)為，在這種不良家庭結(jié)構(gòu)中成長的未成年人，更容易發(fā)生犯罪沖動(dòng)。去年的另一份報(bào)告給出了這樣的支持?jǐn)?shù)據(jù)：“留守未成年”、“流動(dòng)未成年人”在我國未成年人違法犯罪的主體中分別占到27.3%、26.9%。(《教育藍(lán)皮書：中國教育發(fā)展報(bào)告(2015)》，21世紀(jì)教育研究院)
而在留守兒童中，“青春期疊加留守”成為一個(gè)明顯現(xiàn)象。中國青少年研究中心發(fā)布的《農(nóng)村留守兒童存在的九個(gè)突出問題及對策建議》指出，“初二留守學(xué)生的上學(xué)遲到(49.8%)、逃學(xué)(8.7%)、不想學(xué)習(xí)(62.8%)、遇到問題沒人幫助(68.4%)等比例均高于初二非留守學(xué)生，留守男童問題行為更多”。
更為可怕的是，據(jù)中致社會發(fā)展促進(jìn)中心的《鄉(xiāng)村幼兒園留守兒童發(fā)展支持調(diào)研報(bào)告》顯示，超八成的受訪者表示沒有獲得過支持和幫助。而在獲得幫助的地區(qū)中，提供幫助最多的是政府，為18%;其次是社會組織，11%;第三是志愿者，占比9%;村委會參與比例最低，僅4%。
現(xiàn)階段兒童福利制度尚顯乏力
下午，甘肅隴南的一所小學(xué)下課鈴聲響起，孩子們收拾著課本準(zhǔn)備回家。鄉(xiāng)里有兩所小學(xué)，加起來差不多有500名學(xué)生。這些學(xué)生的父母超過90%都在外地打工。這個(gè)鄉(xiāng)的總?cè)丝诮咏?000人，其中勞動(dòng)力3000多人，外出打工的收入占了當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲拇蟀搿?/span>
從最后一組數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，對留守兒童進(jìn)行干預(yù)最多的還是政府部門，這和我國多年來一直在建立的普惠型兒童福利體系有直接的關(guān)系。所謂“普惠型”，即認(rèn)為國家對個(gè)人福利需求具有不可推卸的責(zé)任，與此相對的則是“補(bǔ)缺型”，強(qiáng)調(diào)家庭與個(gè)人的作用，主張由家庭或者市場來提供個(gè)人所需要的福利待遇，國家只發(fā)揮補(bǔ)充性作用。
在兒童福利領(lǐng)域，補(bǔ)缺型福利政策是針對極少數(shù)兒童的，比如兒童福利院收養(yǎng)的孤兒，普惠型兒童福利則是人心向往的制度，在這一制度中，所有兒童(孤兒、困境兒童、問題兒童、普通兒童)都可以實(shí)現(xiàn)生存性、保護(hù)性和拓展性福利。
只是，眼下中國兒童福利制度仍需量財(cái)發(fā)展，雖津貼福利和服務(wù)型福利逐漸豐沛，但仍然愿力未足。國家相關(guān)兒童福利部門設(shè)計(jì)了兒童福利制度的“三步走”戰(zhàn)略，在“十二五”末建立起托底保障型兒童福利體系，切實(shí)保障孤兒和困境兒童的基本生活權(quán)益和安全權(quán)益;到2020年全面建立適度普惠型兒童福利體系，在全國范圍內(nèi)建立惠及自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童，實(shí)現(xiàn)適度普惠的福利保障和服務(wù)供給;到2049年，在適度普惠的兒童福利體系基礎(chǔ)上繼續(xù)向外擴(kuò)展，在全國范圍內(nèi)建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，實(shí)現(xiàn)全體兒童普惠的高層次的福利保障和高水平的服務(wù)供給。
一位小孩正在鄉(xiāng)村診所里輸液。當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村醫(yī)生說，這里的孩子感冒了就得輸液，吃藥不起作用。這個(gè)孩子在輸液時(shí)睡著了，而在遠(yuǎn)方打工的母親并不知道他生病了，也無法陪在他的身邊。
而在目前這個(gè)階段，兒童福利制度與服務(wù)顯然面臨著多重挑戰(zhàn)。
首先，兒童福利指導(dǎo)文件出臺缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力度。比如，民政部多個(gè)有關(guān)兒童福利的推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括《兒童社會工作服務(wù)指南》《流浪未成年人類家庭服務(wù)》等，都不具有強(qiáng)制性，任何單位均有權(quán)決定是否采用，所以這類標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中很難落實(shí)。
其次，困境兒童津貼受益范圍有限，保障水平較低。2014年民政部在30個(gè)省(區(qū)、市)的50個(gè)市(縣、區(qū))推開了適度普型惠兒童福利制度試點(diǎn)，截至當(dāng)年年底有17個(gè)省(區(qū)、市)建立了五大類困境兒童生活津貼標(biāo)準(zhǔn)，但僅為人均350元/月，即使與散居孤兒生活費(fèi)的600元標(biāo)準(zhǔn)相較而言，津貼標(biāo)準(zhǔn)水平仍然較低。
第三，兒童受侵害案件多因家庭監(jiān)護(hù)缺失。以兒童性侵為例，超過一半的性侵兒童案件是在監(jiān)護(hù)缺位前提下、施害者臨時(shí)起意實(shí)施的，監(jiān)護(hù)人缺位給了施害者可乘之機(jī)。
最后，兒童保護(hù)設(shè)施與專業(yè)人員存在嚴(yán)重不足。從我國兒童保護(hù)設(shè)施和人員來看，2014年全國僅有274個(gè)未成年人救助保護(hù)中心和1891個(gè)生活無著人員救助管理站，職業(yè)社會工作者僅94人，提供兒童床位2.9萬張，難以滿足上千萬困境兒童的迫切需求。
“普惠”加速進(jìn)行時(shí)
鑒于我國兒童保護(hù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，不少專家學(xué)者建議眼下應(yīng)全面加速推進(jìn)普惠型兒童福利制度建設(shè)。
2015年，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司副司長徐建中在新疆民政系統(tǒng)培訓(xùn)班上講話時(shí)指出，目前我國應(yīng)著力五項(xiàng)工作，力推未來兒童福利體系建設(shè)。第一，完善兒童福利法律法規(guī)政策體系;第二，改革創(chuàng)新國家兒童福利行政管理體制機(jī)制;第三，建立兒童分類保障制度;第四，構(gòu)建多元參與的兒童福利服務(wù)體系;第五，加大兒童福利資金投入，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。
2016年1月27日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議部署全面加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)。會議要求，必須依法強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)基層政府、村(居)委會和學(xué)校等的安全管理、監(jiān)督、教育等職責(zé)，支持社工、慈善組織等社會力量參與，完善關(guān)愛服務(wù)體系。建立強(qiáng)制報(bào)告、干預(yù)、幫扶等機(jī)制，打擊侵害留守兒童的各種違法行為。加大寄宿制學(xué)校等建設(shè)。通過推進(jìn)農(nóng)民工市民化、引導(dǎo)扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等措施，從源頭上減少留守兒童。2月4日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，并于近日在民政部社會事務(wù)司下設(shè)立未成年人(留守兒童)保護(hù)處。
有人將今年伊始的這一系列舉措看做我國兒童保護(hù)和兒童福利體系建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
據(jù)悉，這是民政部首次就未成年人保護(hù)工作設(shè)立專門業(yè)務(wù)處，是民政部貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的一項(xiàng)重要舉措。
據(jù)了解，未成年人(留守兒童)保護(hù)處設(shè)立后，還將具體承擔(dān)起成立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度、推動(dòng)各地建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制、開展全面摸底排查、完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能以及協(xié)助國務(wù)院開展專項(xiàng)督查等工作。
未成年人(留守兒童)保護(hù)處的主要職責(zé)包括：負(fù)責(zé)擬定未成年人保護(hù)發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，建立未成年人社會保護(hù)制度;推進(jìn)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作;指導(dǎo)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)管理并擬訂建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)范;開發(fā)管理未成年人保護(hù)和留守兒童、留守婦女信息系統(tǒng);協(xié)調(diào)未成年人保護(hù)國際合作項(xiàng)目。
中國青年政治學(xué)院少年兒童研究所所長童小軍表示，這是中央第一次專門為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)問題出臺文件，是政府部門明確自身在保護(hù)留守兒童方面應(yīng)起到主導(dǎo)作用。她指出，和發(fā)達(dá)國家比，我們的社工培養(yǎng)水平不高，社工主要集中在大城市。因此，下一步政府應(yīng)該對社工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，讓我們擁有一支在專業(yè)化道路上不斷前進(jìn)的農(nóng)村社工隊(duì)伍。
專家觀點(diǎn)
未成年人保護(hù)等不得、拖不得、慢不得
深圳國際公益學(xué)院院長、北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀
國務(wù)院《意見》明確民政部門對留守兒童工作負(fù)有主要責(zé)任，將促進(jìn)制度更有效地落地。“過去留守兒童究竟歸誰管，其實(shí)在政府部門中，沒有那么明確。都強(qiáng)調(diào)，說大家都應(yīng)該重視，但是政府的哪個(gè)部門重視呢?這就會出現(xiàn)管理滯空，最后誰也沒責(zé)任。這次文件提出，‘民政及有關(guān)部門’，加上各級地方政府、村委會居委會，由一個(gè)民政部門來承擔(dān)重要責(zé)任。”
成立未成年人(留守兒童)保護(hù)處這是國務(wù)院的意見下達(dá)后，行政部門開始進(jìn)行的非常實(shí)際的措施。民政部成為聯(lián)席會議的牽頭單位，承擔(dān)起未成年人保護(hù)的職責(zé)。
我國有三億多18歲以下的未成年人需要保護(hù)，國家現(xiàn)在成立未成年人保護(hù)處，讓未成年人的行政保護(hù)體系有了一個(gè)具體的支點(diǎn)。而且，這樣可以激活未成年人保護(hù)法。未成年人保護(hù)法很重要，但過去在行政上沒有一個(gè)專門的部門來負(fù)責(zé)執(zhí)行。
成立未成年人(留守兒童)保護(hù)處是第一步，根據(jù)形勢的發(fā)展，可能會進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。重要的是有了一個(gè)觸發(fā)點(diǎn)。從全世界來看，各國以人為中心的社會事務(wù)管理機(jī)構(gòu)數(shù)量都在增長。其他國家級別較高的有兒童部，或者家庭與兒童事務(wù)部、青年與兒童事務(wù)部，又或者相對獨(dú)立的兒童局。這是國家行政體制中一定要納入的一部分，我們國家以前長期沒有落實(shí)，導(dǎo)致兒童保護(hù)變成了一個(gè)口號，出了很多問題，卻不知道是誰的責(zé)任。
未成年人保護(hù)處是一個(gè)落實(shí)國務(wù)院意見的非常重要的措施。大家對國家行政體系可能不太了解，它是一個(gè)網(wǎng)狀的。一個(gè)處，上邊有司、部來共同運(yùn)作，如果沒有一個(gè)處來承擔(dān)具體職責(zé)，整個(gè)行政體系很難協(xié)調(diào)。比如救災(zāi)體系，由民政部的一個(gè)救災(zāi)司承擔(dān)，它掛了一個(gè)牌子：國家減災(zāi)委員會辦公室，人數(shù)并不多，但可以協(xié)調(diào)所有相關(guān)部門。具體執(zhí)行上來說，以此為開端，可以深入到整個(gè)基層體系。
未成年人保護(hù)是全社會都關(guān)注的，等不得、拖不得、慢不得。如果這個(gè)縣試點(diǎn)三年，那個(gè)縣可能就出問題了。所以需要立即在全國建立一個(gè)普及型的兒童保護(hù)體系，需要有一部兒童福利法，有比較強(qiáng)的國家兒童福利政策，同時(shí)也有比較強(qiáng)的兒童服務(wù)行政系統(tǒng)。有專業(yè)化的工作人員、足夠的資金，來保證兒童的福利。體系建立后，可以慢慢完善。
另一方面，未成年人保護(hù)處成立后，一旦出問題，也會成為被媒體、社會追問的主體。所以工作很急迫。從現(xiàn)在國務(wù)院的文件和民政部的舉措來看，節(jié)奏非常緊，沒有拖延。估計(jì)后續(xù)還會有一系列相關(guān)政策的出臺。社會組織也需要抓住這個(gè)機(jī)遇，協(xié)助政府落實(shí)兒童保護(hù)工作。我預(yù)期，今年會是我國兒童保護(hù)和兒童福利體系建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
建議成立國家級兒童部門
中國青少年研究會副會長 陸士楨
一是著手研究制定《中國兒童福利法》。她認(rèn)為，需要用這部法律規(guī)定兒童的基本權(quán)利，包括政府、家庭、社會等的相應(yīng)責(zé)任，目前中國制定的都是預(yù)防性法規(guī)。
二是建議在中央一層成立國家級的兒童部門。她表示，世界各國都有類似機(jī)構(gòu)，但中國沒有，現(xiàn)在只有民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司的兒童處，國務(wù)院婦女兒童工作委員會也只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目前民政部和兒基會在全國各省的鄉(xiāng)村推行村兒童福利主任制度，國家層面一直到村的基層層面，應(yīng)該要聯(lián)動(dòng)起來形成網(wǎng)絡(luò)。
三是建立兒童問題的監(jiān)測機(jī)制。在她看來，目前留守兒童問題突出，媒體報(bào)道的不是一般的留守兒童，全是特殊家庭，比如畢節(jié)留守兒童事件，現(xiàn)在的救助機(jī)制不能說政府沒有做事，但更需要專業(yè)的、長期的干預(yù)，而這樣的機(jī)制中國目前是缺失的。
四是在職業(yè)體系上建立兒童福利社會專業(yè)工作人才的梯隊(duì)。2014年，團(tuán)中央、人保部、公安部、民政部、教育部等部門聯(lián)合發(fā)文，要推行青少年事務(wù)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。她認(rèn)為，可以比對上述措施，在職業(yè)序列里面建立兒童福利社會專業(yè)工作人才的隊(duì)伍，這支隊(duì)伍要有國家考試制度、有層級、有薪酬制度保障等?，F(xiàn)在出現(xiàn)的新的變化是，中國困難兒童在逐漸減少，但非正常發(fā)展的兒童問題在迅速擴(kuò)大，因此一定要早日出臺相應(yīng)的機(jī)制，防范兒童惡性社會案件愈演愈烈的情況。
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