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2014-10-29 來源 :公益時報??作者 : 張木蘭
2014年10月16日，廣州市民政局針對《廣州市取締非法社會組織工作細則(征求意見稿)》(以下簡稱《細則(征求意見稿)》)發(fā)布了公開征求意見公告。
《細則(征求意見稿)》中明確表示：造成社會影響較大的非法社會組織的取締由市登記管理機關(guān)及違法行為發(fā)生地的區(qū)、縣級市登記管理機關(guān)聯(lián)合辦理，由市登記管理機關(guān)予以取締。登記管理機關(guān)通過檢查或根據(jù)舉報、控告、移送等途徑發(fā)現(xiàn)非法社會組織的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)決定是否立案。
公告一出，引發(fā)各方討論。
NGO們的擔(dān)憂
NGO們的擔(dān)憂多來自于怕自己或同伴被“誤傷”。10月22日，公益組織NGOCN在微信公眾號上發(fā)布了針對該《細則(征求意見稿)》的調(diào)查問卷。截至10月25日，共收到有效樣本221個，其中77.4%為NGO的工作人員或志愿者。這些人中，有64.9%的人認為自己所在的機構(gòu)會受到《細則(征求意見稿)》的影響，只有35.1%的人認為不會受到影響。
當(dāng)然，他們的煩惱各有不同。一家同性戀組織的負責(zé)人說自己的機構(gòu)沒有注冊，本來就在打擦邊球，細則一旦出臺，什么活動都不敢組織了，怕分分鐘被取締。有人在NGOCN在微信公眾號后臺留言：是不是所有的活動都需要報備、批準(zhǔn)?這一方面對于社會組織是很大的限制，另一方面也產(chǎn)生出大量的政府行政成本。而如果不進行批準(zhǔn)，則面臨著活動很容易被隨時以“非法”名義打斷、騷擾的境況。
10月23日，廣州番禹打工族服務(wù)部主任曾飛洋向廣州市民政局遞交了《關(guān)于停止制定<廣州市取締非法社會組織工作細則>的意見書》。意見書中除了強調(diào)該《細則(征求意見稿)》違背法律的基本原則和邏輯外，還認為該《細則(征求意見稿)》違背了中共中央十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神：要激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。
曾飛洋擔(dān)心的是，文件一旦出臺，將可能會被濫用，打擊社會組織積極性，因此他建議擱置《細則(征求意見稿)》的制定工作，同時地方政府組織社會各界代表，對轄區(qū)內(nèi)的社會組織做一次全面、徹底、客觀的調(diào)查和評估，聽取基本民眾對社會組織的意見和看法。
爭議“非法組織”定義
與NGO不同，專家們則對文本本身更為“較真兒”，其中最受關(guān)注的屬“非法社會組織”的概念。針對“非法社會組織”，《細則(征求意見稿)》定義：具有下列情形之一的屬于非法社會組織：擅自開展社會組織籌備活動的;未經(jīng)登記，擅自以社會組織名義進行活動的;被撤銷登記后繼續(xù)以社會組織名義進行活動的。
中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心講師曹旭東直接指出：《細則(征求意見稿)》中貫徹的思想“非法人社會組織即非法組織”不符合憲法精神。他解釋：“從憲法的基本原理和立法精神來看，結(jié)社自由是公民作為一個人存在而必然應(yīng)享有的自然權(quán)利。公民結(jié)合在一起形成的組織基于憲法結(jié)社自由權(quán)而獲得天然的合法地位。憲法之下的法律規(guī)范只有在特別情況下，例如，結(jié)社組織的設(shè)立目的或行為是從事犯罪、危害公共秩序等，才能否定其合法性，其他情況下，不能否定結(jié)社組織的合法地位。
對此，廣州市民政局工作人員向記者解釋：該定義來自于民政部2000年4月通過的《取締非法民間組織暫行辦法》，并非廣州市民政局首創(chuàng)。
而清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則表示，該《暫行辦法》是民政部14年前臨時應(yīng)對問題出臺的一個暫定規(guī)定，并沒有被普遍實施，只是偶爾在處罰組織時被引用。“非法組織”本身是一個不合法律的概念。“非法”必須明確“法”是什么，法是有層次的，首先是憲法基本法，次之是法律，再次是行政法規(guī)，然后還有部門規(guī)章等，法體系之間就存在著一個效力順序問題，相互沖突下位法服從上位法。所以法律概念只存在具體的“違法行為”，不能籠統(tǒng)說一個組織是不在“法”體系之內(nèi)的，是非“法”的。
民政局回應(yīng)：尊重社會意見
針對社會上的各方聲音，民政局宣傳處工作人員對記者說：《細則(征求意見稿)》的制定，目的是在社會組織登記放開的前提下，對社會組織進行有效監(jiān)管。而公開征求意見，就是為了聽取各方聲音，民政局一定會尊重社會反饋。而針對《細則(征求意見稿)》的具體出臺時間，對方則表示尚不明確，視接受意見情況而定。
10月24日，廣州民政在其官方微博上回應(yīng)：該細則仍屬征求意見階段，我局將在充分聽取、尊重和吸納各方意見基礎(chǔ)上，對細則做進一步完善。據(jù)了解，10月29日左右，廣州市將會有針對該細則的研討會召開，廣州市民政局將會有相關(guān)工作人員出席，本報也將持續(xù)關(guān)注。
專家觀點
中山大學(xué)中國公益慈善研究院學(xué)術(shù)部主任 鐘曉慧
硬要操作，會變成“口袋罪”
一項公共政策在出臺之前廣泛征求公眾意見，是很好的做法。記得去年有一項關(guān)于社會組織登記的條例要出臺，主管部門與社會組織之間進行了良好的互動，圍繞著條文本身的合理性，社會組織積極地建言獻策。但是這一次不同，已經(jīng)有民間機構(gòu)直接表示，不應(yīng)該出臺這個細則。確實有很多人都覺得不明白，為什么要有這個東西?出臺這個細則的必要性，受到社會懷疑，這就是我們看到的情況。
“擅自開展社會組織籌備活動”這一條，是大家意見最大的。我認為它無法定義，硬要操作，就會變成“口袋罪”。一群有共同想法的人聚集在一起，商量成立一家組織，這可以看成是“以謀求登記為目的的籌備活動”。這是自然而普遍的社會現(xiàn)象。這種活動需要事先批準(zhǔn)嗎?這么說恐怕很荒謬。但如果事先未獲批準(zhǔn)，就成了“擅自開展”，是非法的了。
這里的問題在于，第一，不是以法律為標(biāo)準(zhǔn)，而是以行政審批與否為標(biāo)準(zhǔn)，將一類社會現(xiàn)象定義為非法。到底行政機關(guān)有沒有這個權(quán)力這樣做呢?第二，如此定義出來的“非法”現(xiàn)象將十分普遍而復(fù)雜，這個細則不但不細，而且很粗線條，留下太大的自由裁量空間，所以完全可以成為“口袋罪”。
既然籌備活動都要先行獲得批準(zhǔn)，那一定會打擊籌備成立社會組織的積極性。一方面降低登記門檻，另一方面抬高籌備門檻，客觀上會降低了新登記的社會組織的數(shù)量。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津
改“取締非法組織”為加強對“違法行為”執(zhí)法
不要針對“非法組織”出臺《細則》，加強對“違法行為”的執(zhí)法。如果局限于對三個條例的罰則的具體執(zhí)行細則，可以對社會組織進行狹義界定，即“在民政部門注冊登記的社團/民非/基金會”，因此取締或處罰的組織對象就是冒用已登記組織的名義，或者沒有登記卻自我聲稱已經(jīng)登記的組織。這樣處罰對象就是可界定的，處罰的依據(jù)是信息虛假、欺騙，盜用冒用社會組織名義。
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