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2013-10-28 來源 :公益時報??作者 : 張木蘭
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“政府退出公益慈善募捐市場，公務(wù)員不再兼任民間組織職務(wù)”是這次座談會上提出令人印象深刻的表述
2013年7月18日，民政部和云南省政府共同舉辦的推進社會建設(shè)創(chuàng)新社會組織座談會成為了云南省社會組織發(fā)展的重要節(jié)點。
會上，一次性公布了《關(guān)于大力培育發(fā)展社會組織加快推進現(xiàn)代化社會組織體制建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）、《云南省公益慈善事業(yè)促進條例》（以下簡稱《條例》）、《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）、《2013年省級政府購買社會組織服務(wù)目錄（第一批）》（以下簡稱《目錄》）四個文件的征求意見稿，高調(diào)推進社會改革。
社會組織管理改革的“組合拳”
民政部部長李立國評價：“1＋3”文件，緊貼云南社會組織管理實際，內(nèi)容豐富，綜合配套，改革亮點很多，創(chuàng)新特點鮮明。這些積極而有效的探索，必將為國家出臺或修訂相關(guān)政策法規(guī)提供寶貴經(jīng)驗。
事實上，在社會改革領(lǐng)域，中央一直較地方保守。云南之前，廣州、江蘇、上海、安徽等地已經(jīng)在注冊、募捐、政府購買等各方面有所突破。
云南新政的地理意義在于通過大力發(fā)展社會組織，探索邊疆民族地區(qū)推進社會建設(shè)的新路子。這是其他很多省份所不具備的特點。
8月末，《意見》正式出臺。共有27條規(guī)定，涉及培育發(fā)展重點、改革登記管理制度、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、加強監(jiān)督管理等7個方面。
截至2012年12月31日，在云南全省各級民政部門登記的社會組織總數(shù)達到15603個。其中，社會團體10845個，基金會48個，慈善會73個，紅十字會70個，從事扶貧、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)等公益慈善事業(yè)的民辦非企業(yè)單位4710個；在滇境外非政府組織備案總數(shù)38個（截至目前上升到39個）。
云南省委書記秦光榮的愿景是：“讓社會組織像雨后春筍一樣發(fā)展起來。”因此在擴大社會組織直接登記范圍方面，云南省突破較大。
具體而言：主管單位上，明確放棄“雙管制”，實行直接登記。除依據(jù)法律法規(guī)需前置行政審批及政治法律類、宗教類的社會組織外，其他社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會取消業(yè)務(wù)主管單位，直接向民政部門申請登記。
同時降低準入門檻，除法律法規(guī)規(guī)定有注冊資金要求的，在縣級民政部門申請登記社會團體和民辦非企業(yè)單位，注冊資金由3萬元減至1萬元；申請成立非公募基金會的，原始注冊資金由不低于200萬元降至不低于100萬元；向縣級民政部門申請成立公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織的，開辦資金不作要求。
云南大學公共管理學院副教授向榮表示其中關(guān)于非公募基金會原始資金要求的放寬對于吸引企業(yè)家在云南成立基金會很有益處，尤其是不再限制基金會的工作人員工資福利和行政辦公支出，為基金會吸引專業(yè)團隊管理和健康發(fā)展創(chuàng)造了條件。
此前云南省對于基金會建設(shè)方面的嘗試一直停留在評估工作層面。
此外，《意見》還明確，取消“一業(yè)一會”限制，允許同一行政區(qū)域、同一行業(yè)內(nèi)成立兩個或者兩個以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，放寬限制條件。下放基金會、異地商會登記權(quán)限，由縣級以上民政部門直接登記。
實際上，2012年云南省人大常委會審議通過的《云南省行業(yè)協(xié)會條例》已經(jīng)以地方法規(guī)的形式取消了行業(yè)協(xié)會雙重管理體制，取消了“一業(yè)一會”限制，并將登記權(quán)限下放到縣級。有分析人士指出，政府鼓勵行業(yè)協(xié)會競爭，加強對其管理，將逐漸使其減少其對行政機關(guān)的依賴性。
截至2012年底，云南省共登記行業(yè)協(xié)會598個，據(jù)估算，行業(yè)協(xié)會覆蓋企業(yè)對云南省GDP的貢獻超過50%。
社會體制改革的重點是政府將更多的空間讓渡給社會組織，云南省政府“從非基本公共服務(wù)領(lǐng)域退出”的一個直接體現(xiàn)就是在《條例》中承諾：“云南省的政府部門將退出公益慈善募捐市場，除發(fā)生重大災害外，政府不再參與社會募捐。”
云南省民政廳副廳長李國材表示：該規(guī)定的出臺，南都公益基金會理事長徐永光和中國扶貧基金會常務(wù)副會長何道峰功不可沒，他們的積極推動最終促使了云南省政府的采納。
地方政府利用行政手段干預募捐市場在汶川地震之后飽受詬病。四川蘆山地震時，民政部明確表態(tài)不再進行行政主導和指定捐款平臺的行為。這為云南此條規(guī)定的提出指明了積極方向。
而在云南協(xié)力公益支持中心執(zhí)行主任邢陌看來這一承諾開放性不夠，沒有形成平等的募捐市場。政府的退出只是政府本身不再作為募捐主體開展募捐，而紅會、慈善會等依舊和政府關(guān)系緊密，占有官方背景優(yōu)勢，沒有實現(xiàn)去行政化。邢陌建議政府應(yīng)該放開部分公募權(quán)。
除讓渡空間和權(quán)利轉(zhuǎn)移外，云南省也嘗試扶持社會組織發(fā)展。在政府向社會組織購買服務(wù)的機制上，《意見》規(guī)定，云南省將建立以項目為導向的政府購買社會組織服務(wù)制度，制定購買社會組織服務(wù)管理辦法和年度購買服務(wù)目錄。
強調(diào)將購買社會組織服務(wù)經(jīng)費納入財政預算，使購買社會服務(wù)的資金有了制度保障。
2012年至今，云南省已經(jīng)有40個社會組織獲得“中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目”資金1217萬元，資金總量列全國第三，這為政府購買社會組織服務(wù)從申報到監(jiān)管做了一定探索。
據(jù)了解，云南省政府購買社會組織服務(wù)的年度預算為3億元。
昆明市蒙多貝自閉癥兒童康復中心由患兒家長自行發(fā)起，組織者常年為籌集資金四處奔波，這也是當下普遍草根社會組織的寫照
■對話
走訪云南省第十屆政協(xié)委員
向榮：一把手的態(tài)度是關(guān)鍵
向榮，云南大學公共管理學院副教授、社會學與社會工作系社會工作研究所所長、云南大學-香港理工大學設(shè)計與社會發(fā)展研究中心主任，曾任云南省第十屆政協(xié)委員。
她創(chuàng)辦的云南連心社區(qū)照顧服務(wù)中心2005年12月在云南省民政廳注冊，是云南省規(guī)模最大的專業(yè)社工機構(gòu)。
此次云南社改，從宏觀到微觀，從理論到實踐，她均有自己獨特的解讀。
《公益時報》：據(jù)你了解，“1+3”文件的提出，在其涉及到的各方面，包括民政部門、包括社會組織，有著怎樣的反饋和認知？
向榮：云南省的發(fā)展一直是很平庸的，官員治理這個省份的心態(tài)也是平庸的，云南省在經(jīng)濟、文化各方面的發(fā)展很多年來都沒有什么突破。所以省委這樣的舉動（“1+3”文件的提出）是出乎大部分人預料的，大家都在猜背后有哪些故事，不同的人對此有不同的解讀。
我覺得，官員的認知普遍來說是不夠的，對社會發(fā)展究竟該怎么發(fā)展是沒有概念的。推進社會改革，需要有一定高度的視角和開放意識，雖然十八大口號喊得很響，但它畢竟不像經(jīng)濟建設(shè)那么直觀、可控，效果也不那么立竿見影。所以實際上很多人對此持一個觀望的態(tài)度，真正愿意敞開積極去推動的看得遠的是少數(shù)。
社會組織的反應(yīng)當然是歡呼雀躍，翹首期盼，尤其是草根組織，期望在注冊、稅收等方面能得到切實的幫助。
《公益時報》：政策的推進需要一個自上而下的過程，如果官員持觀望的態(tài)度，一定會影響改革的速度。
向榮：所以一把手的態(tài)度是關(guān)鍵的。就像廣州的社會組織發(fā)展，取得的成績跟汪洋有直接關(guān)系。云南的社會建設(shè)，就要靠秦光榮秦書記。他的立場堅定、態(tài)度清晰、方向明確，就會讓那些持懷疑態(tài)度的人有所改變。
我們不能要求上上下下所有的官員都有這樣的意識，但只要他們重視，就能找到突破口，就會發(fā)展。
《公益時報》：那你認為云南省在社會建設(shè)方面有哪些優(yōu)勢和基礎(chǔ)？
向榮：云南省相比北京、上海、廣州這樣的地區(qū)，條件一定是有差距的，但跟其他省份比較，云南的社會發(fā)展和社會組織建設(shè)還是有一定基礎(chǔ)的。
首先老百姓之間的關(guān)系還沒有被破壞得一塌糊涂，整個社會的關(guān)系歸根結(jié)底還是老百姓之間的關(guān)系，傳統(tǒng)的社會就是依靠這些關(guān)系來支撐。云南省經(jīng)濟沒那么發(fā)達的好處之一就是老百姓之間的關(guān)系沒有被破壞，群眾基礎(chǔ)是有的。
其次是早在90年代大量的國際非政府組織到中國來，云南地處南疆的地理位置和多元的多民族文化，成為它們選擇落腳在這里的因素。云南有NGO發(fā)展的土壤和氛圍，NGO在一些領(lǐng)域做的工作已經(jīng)得到了認可。09年出臺的《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，開始實行“雙備案”，雖然讓一些草根組織因為斷洋奶而喪失了生存機會，但也規(guī)范了境外NGO的活動。
《公益時報》：回到征求意見稿本身，你對其內(nèi)容有怎樣的看法？你認為其突破性有多大？
向榮：說實話，長期以來我對云南政府社會治理能力的看法是不樂觀的，一直以來，政府對社會組織的態(tài)度是任期自生自滅。當然，好處是NGO在一定程度上的發(fā)展沒有受到過多干預。
所以我也很吃驚，因為在云南省內(nèi)來講，這是邁出了很大的一步。但具體到內(nèi)容上，說有多大創(chuàng)新和突破，對比之前廣州、江蘇、上海出臺的慈善促進條例或者募捐條例和其他相關(guān)法律法規(guī)來看，是沒有的，整體的基調(diào)還是比較小心謹慎的。可能它的象征意義超過其實際意義。
最值得肯定的是政府找的抓手是非常正確的，大力發(fā)展社會組織，這讓一些被忽略的草根組織有機會浮到水面上。
《公益時報》：有公開報道說秦書記的愿景是：“想在云南下一場雨，讓社會組織像雨后春筍一樣發(fā)展起來。”你是否也持這樣樂觀的看法？
向榮：就云南社會領(lǐng)域改革來講，可能外界的人會比省內(nèi)的人期待更高。我倒不認為云南省的社會組織會在短時間蓬勃發(fā)展起來，個人的成長還得十幾年，機構(gòu)自身的治理能力不能單靠外界的推動。
包括數(shù)量上我認為也不會有大規(guī)模的上漲，之前廣州不是有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在登記放寬以后并沒有出現(xiàn)社會組織數(shù)量的大幅度上升。因為除了掛靠單位以外，還有場地、注冊資金、專職工作人員等問題需要解決。
（本報記者 張木蘭）
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