毫無疑問，法律制度構(gòu)筑了中國慈善、公益事業(yè)發(fā)展“鐵底”，一系列規(guī)范性、推動性法規(guī)的出臺，使我國慈善事業(yè)發(fā)展走上了法治軌道。
為促進(jìn)中國公益事業(yè)發(fā)展，國家先后出臺了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理條例》、《關(guān)于公益救濟(jì)性捐贈稅前扣除政策及相關(guān)管理問題的通知》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等規(guī)章制度，正是因為有了這些制度保障，中國公益事業(yè)一輪波瀾壯闊的推進(jìn)就此展開。
一系列規(guī)范性、推動性法規(guī)的出臺使我國慈善事業(yè)發(fā)展走上了法治軌道。談到有關(guān)慈善的法律制度，關(guān)注度較高的莫過于《基金會管理條例》和《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，當(dāng)然還有公眾極為期待的《慈善法》。
《基金會管理條例》促非公募基金會遍地開花
盡管時間不長，但中國基金會的發(fā)展已經(jīng)歷了一個跌宕起伏的過程。上世紀(jì)80年代，中國一度出現(xiàn)基金會熱的場面，1996年國家民政部對全國社團(tuán)清理整頓之后，基金會的發(fā)展基本停滯不前，甚至1999年至2004年五年之間，國內(nèi)沒有一家新設(shè)立的基金會。
自2000年開始，國務(wù)院法制辦和民政部開始修訂《基金會管理辦法》，經(jīng)過了大量的研究、論證，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，歷時3年多，完成了《基金會管理條例》。2004年3月8日，溫家寶總理簽發(fā)頒布這一條例。
2004年6月1日，新條例實施，此舉標(biāo)志著停滯多年的基金會重新開閘放水，這一年也被稱為中國基金會的轉(zhuǎn)折之年。
《基金會管理條例》首次將中國基金會劃分為公募基金會和非公募基金會兩大類,鼓勵企業(yè)和個人在公益事業(yè)中擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任,吸引更多的社會資源從事公益事業(yè)。隨后,國家和地方陸續(xù)出臺了一系列配套規(guī)章,為非公募基金會創(chuàng)造了一個寬松、有利的發(fā)展環(huán)境,非公募基金會發(fā)展迅速。
新條例首次提出鼓勵非公募基金會發(fā)展的意見，以公民個人或者企業(yè)名義創(chuàng)辦的基金會開始在中國亮相。隨著國家“001號”非公募基金會——香江社會救助基金會的正式成立，越來越多私立基金將投入到蓬勃發(fā)展的中國公益事業(yè)中。專家預(yù)測，未來五年，中國最具實力的基金會將是由私人設(shè)立的非公募基金會。
截至目前,全國已設(shè)立基金會超過1400個,其中公募基金會1000余個,非公募基金會300余個。非公募基金會數(shù)量約占基金會總數(shù)的三分之一,民政部登記的120個全國性基金會中有38個非公募基金會,原始基金總額將近13.2億元。北京、江蘇、浙江等地的非公募基金會數(shù)量已經(jīng)超過公募基金會。
民政部副部長姜力透露，基金會管理條例實施以后，在民政部門登記的38個基金會，有24個是非公募基金會，這其中又有20個是由企業(yè)和個人出資設(shè)立的，原始資金達(dá)到12.1億元，平均每個基金會為6000多萬元�；饡慕】蛋l(fā)展有力地支持了教育、慈善、醫(yī)療、環(huán)保事業(yè)，為促進(jìn)社會和諧做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
13年探索，稅政支持公益組織發(fā)展
今年1月1日開始實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》(以下簡稱《企業(yè)所得稅法》)規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。而此前，這個比例是3%。從3%到12%，這不可不謂中國公益史上一個大踏步式的前進(jìn)。
中國改革開放以后，社會領(lǐng)域逐漸開放，非營利組織數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，其法律地位和社會作用也越來越受到正面的認(rèn)識和肯定。國家支持非營利組織發(fā)展的措施有多種，包括政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)等，縱觀各國歷史，稅收支持政策是被經(jīng)常使用的一種。
北京大學(xué)非營利組織法研究中心副主任金錦萍將中國的稅收支持政策概括為漸進(jìn)式的發(fā)展：即政府對非營利組織的認(rèn)識越來越全面和充分，所提供的支持政策也就相應(yīng)地越來越主動和積極。
“八十年代初，開始有一些零零散散的規(guī)定。真正的法律實踐應(yīng)該是《企業(yè)所得稅暫行條例》、《個人所得稅法》以及《公益事業(yè)捐贈法》�！苯疱\萍說。
我國第一部明確規(guī)定企業(yè)捐贈享有稅收優(yōu)惠政策的法律，是1994年1月1日起實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，該法第六條第四款寫明，納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈，在年度應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。
隨后頒布的《企業(yè)所得稅暫行條例實施細(xì)則》，《中華人民共和國個人所得稅法》都有關(guān)于公益捐贈的相關(guān)條款。
1999年9月1日開始實施的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》(以下簡稱《公益事業(yè)捐贈法》)第二十四條規(guī)定，公司和其他企業(yè)依照本法的規(guī)定捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠。第二十五條、二十六條分別規(guī)定了個人、國外向中國境內(nèi)進(jìn)行捐贈享有相關(guān)的稅收優(yōu)惠。
2008年1月1日正式實施的《企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除，第二十六條第四款又規(guī)定，符合條件的非營利組織收入為免稅收入。
一般而言，對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策包含兩個層面。第一層面，是對組織本身收入能否免稅；第二層面，是對向公益組織捐贈的企業(yè)和個人就捐贈額是否享有免稅資格。
如果說，《個人所得稅法》和《公益事業(yè)捐贈法》只涉及第二層面的稅收優(yōu)惠，那么《企業(yè)所得稅法》則同時涉及兩個層面的稅收優(yōu)惠。這三部法律及其實施細(xì)則構(gòu)成了國家以稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)手段支持公益事業(yè)的法律體系。
“目前來看，我對中國支持非營利組織發(fā)展的稅政比較樂觀。從政策發(fā)展軌跡來看，政府正逐漸地從原來的遲疑到現(xiàn)在比較認(rèn)可非營利組織的社會價值。制度在逐步走向完善，下一步是如何把政策落實和完善的問題。”金錦萍說。
千呼萬喚《慈善法》
用千呼萬喚形容業(yè)界對《慈善法》出臺的態(tài)度，一點也不夸張�！洞壬品ā窂钠鸩蓍_始到現(xiàn)在已經(jīng)走過4年的歷程，做為慈善事業(yè)的主管部門，民政部成立了專門的法律起草小組，并于2005年正式啟動了《慈善法》的起草工作。在2006年“兩會”期間，《慈善法》被列入了國務(wù)院2006年的立法工作和2007年全國人大常委會的審議安排。2007年1月，民政部發(fā)布的《2006年中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》稱，《慈善法》草案已經(jīng)起草完畢。
今年8月，民政部副部長竇玉沛表示，《社會救助法》和《慈善法》都已列入了人大的立法規(guī)劃和國務(wù)院的立法計劃。前不久，民政部副部長竇玉沛做客中國政府網(wǎng)與網(wǎng)友交流時表示，最近公布的十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃將慈善事業(yè)法作為一類立法項目，一類項目就是要提請本屆人大審議的項目。
為什么《慈善法》久久不能出臺呢？
竇玉沛解析了為什么慈善立法沒有時間表，并稱將盡最大努力推動慈善立法。竇玉沛指出，制定一部法律，按照中國立法法規(guī)定，它有一套程序。民政部起草草案提交國務(wù)院審議，國務(wù)院認(rèn)為成熟，再提交全國人大審議，有時候還要三讀通過，這些必經(jīng)的程序是不能少的。
對于《慈善法》遲遲不能出臺的原因，曾參與《慈善法》立法研討的中國社科院社會政策研究中心主任楊團(tuán)表示，慈善立法無論是在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場、觀點和方法�！半m然草案已經(jīng)完成了，但距離成為真正法律還有很長的路要走。”
竇玉沛也表示，《慈善法》是一部比較復(fù)雜的法律，因為它涉及到既有物質(zhì)層面的，又有精神層面的，還有道德層面的，既涉及到理論上的，實踐中的，還有法理上的問題。既要立足中國國情，還要借鑒國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗。
《慈善會》在研究過程中還有很多不同認(rèn)識。比如慈善管轄的范圍，通常認(rèn)為慈善可能就是扶危濟(jì)困、捐資助學(xué)，而現(xiàn)在慈善已經(jīng)向著文化、科技、環(huán)保等更廣闊的領(lǐng)域延伸。所以這部慈善法到底管轄的范圍有多大，有不同看法。
竇玉沛表示，所有這些問題都需要認(rèn)真論證。“民政部也非常迫切需要這樣一部法律，所以將會盡最大努力去推動�！保ā� 本報記者 宋 揚）
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