黨的十七大報(bào)告指出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，“改善民生，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)”，第一次作為單獨(dú)章節(jié)出現(xiàn)在黨代會(huì)的報(bào)告中，這預(yù)示著改革開放30年來，保障和改善民生已被提升到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度。

■ 本報(bào)記者 于佳莉

    黨的十七大報(bào)告指出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，作為我國公益事業(yè)主要管理部門的民政部，在貫徹和落實(shí)十七大報(bào)告過程中，機(jī)構(gòu)變革也更加貼近“民生”，通過把相同及相近職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門管理，加強(qiáng)其他部門的配合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)民生。社會(huì)救助司、社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、國家民間組織管理局重組設(shè)立體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
    2008年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《民政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自此，民政部內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。調(diào)整之后，民政部內(nèi)設(shè)13個(gè)機(jī)構(gòu)，其中，最令人關(guān)注的是原“社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司”拆分成“社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司”和“社會(huì)事務(wù)司”，原“低保司”轉(zhuǎn)為“社會(huì)救助司”，原“民間組織管理局”增添了執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)力。

慈善事業(yè)得到高度重視

    1978年，為適應(yīng)社會(huì)需要，民政部內(nèi)設(shè)辦公廳、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司、民政司等機(jī)構(gòu)。
    隨著社會(huì)的發(fā)展，在新形勢下，民政部為充分發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制作用，適應(yīng)改革開放的需要，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，其職能也面臨著亟待加強(qiáng)的迫切性。為更好發(fā)展社會(huì)福利與社會(huì)保障事業(yè)，推進(jìn)公共福利事業(yè)的社會(huì)化，1988年，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，其中把農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司調(diào)整為救災(zāi)救濟(jì)司。這次改革，不僅使機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加合理，力量得到一定的加強(qiáng)，而且為進(jìn)一步發(fā)揮民政工作的作用創(chuàng)造了條件。
    隨著慈善事業(yè)的迅速發(fā)展，慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的補(bǔ)充，已引起政府的高度重視。2008年初，救災(zāi)救濟(jì)司首次設(shè)立慈善處，這是中國政府在慈善事業(yè)發(fā)展管理上一次新的探索，此后，慈善處升格到社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，也預(yù)示著慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充，已經(jīng)上升到了政府層面。
    社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司主要職責(zé)包括擬定社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)；擬訂老年人、孤兒和殘疾人等特殊群體權(quán)益保護(hù)政策；擬訂社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法和福利彩票發(fā)行管理辦法等。
    黨的十七大報(bào)告指出，要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司的成立在很大程度上呼應(yīng)了十七大重視慈善事業(yè)的號(hào)召。
    北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系夏學(xué)鑾教授表示，社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司的設(shè)立，把政府福利和民間慈善結(jié)合起來，在當(dāng)前我國福利和慈善水平都不是很高的情況下或許是一個(gè)創(chuàng)舉，能夠起到相互影響、相互促進(jìn)的效果。

國家民間組織管理局首次擁有監(jiān)察權(quán)

    1978年改革開放后,中國在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會(huì)賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織。
    為了適應(yīng)民間組織劇增的需要，國務(wù)院于1989年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年10月國務(wù)院在對此進(jìn)行較大修訂后又頒布了新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，同時(shí)還第一次頒布了《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》。由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，所以上述兩個(gè)條例是目前關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的最重要的法規(guī)。這兩個(gè)條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負(fù)責(zé)日常管理。這種體制就是目前的“分級(jí)登記、雙重管理”的模式。
    隨著民間組織數(shù)量不斷增加逐步走向成熟，“雙重管理”在某種程度上存在著管理的“漏洞”。2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局，這是從1998年，社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局后的第一次大的調(diào)整。
    民間組織管理局的一位官員表示，“機(jī)構(gòu)升格意味著獨(dú)立性增強(qiáng)，權(quán)威性增強(qiáng)，便于今后更好地開展民間組織管理工作。”
    隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監(jiān)察權(quán)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院王名教授表示，這次民間組織管理局的改名不是簡單的名稱上的改變。從職能上看，更加強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法”和“監(jiān)察”。

強(qiáng)化社會(huì)救助職能

     2006年11月23日，第十二次全國民政會(huì)議在北京舉行。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶會(huì)見與會(huì)代表并講話強(qiáng)調(diào)，民政工作關(guān)乎千家萬戶，關(guān)乎億萬群眾。
    溫家寶強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期民政工作的主要任務(wù)之一是搞好困難救助。幫助農(nóng)村的五保戶和低收入群體，城市的低保戶和失業(yè)人員，特別要關(guān)心失去生活能力的殘疾人。
    低保、社會(huì)救助一直是社會(huì)各界關(guān)注的問題。
    在民政部變革中，很多部門的職能進(jìn)行了調(diào)整、轉(zhuǎn)移，而社會(huì)救助是唯一強(qiáng)化的職能。社會(huì)救助司的主要職責(zé)包括擬定社會(huì)救助規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系；組織城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助工作；擬訂五保社會(huì)救濟(jì)政策等。
    社會(huì)救助司的前身是“低保司”，之前“低保司”的工作圍繞居民最低生活保障開展。而新成立的社會(huì)救助司工作不但包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障，擬定“五保戶”的社會(huì)救濟(jì)政策，也包括健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系等職責(zé)，其保障的范圍、程度、規(guī)模無疑都得到了拓展。
社會(huì)救助司的設(shè)立體現(xiàn)了民政部加強(qiáng)社會(huì)救助職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的職能，加強(qiáng)民生、注重民生的新思路。

■大事記
●1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過決議，設(shè)立中華人民共和國民政部。5月，民政部正式成立。
●1978年，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司成立。
●1988年，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司調(diào)整為救災(zāi)救濟(jì)司。
●1997年5月，社團(tuán)管理司更名為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理司。
●1998年，社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局。
●1999年12月2日，民政部成立民間組織服務(wù)中心。
●2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局。隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監(jiān)察權(quán)。
●2008年初，救災(zāi)救濟(jì)司首次設(shè)立慈善處。之后，慈善處升格為社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司。
●2008年9月，以福利彩票、慈善和社會(huì)捐助、老年人和殘疾人福利以及兒童福利四方面工作為主要業(yè)務(wù)的民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司正式成立。

■數(shù)據(jù)
    2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級(jí)財(cái)政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總?cè)藬?shù)的4.1％。
    2007年全國城市最低生活保障月人均保障水平102.7元，比上年提高22.8％；全國城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)182.4元，比上年提高7.5％。
    農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立。截至2007年底，已有3566.3萬人（1608.5萬戶）得到了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增加1973.2萬人，增長了123.9％，全年共發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金109.1億元，比上年增長150.8％，人均補(bǔ)差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增長12.5%。
    截至2007年底，全國共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.6萬個(gè)（其中：慈善超市5312個(gè)），基本形成覆蓋全國城市的社會(huì)捐助網(wǎng)。全年共接收社會(huì)捐款共計(jì)132.8億元，其中民政部門50.9億元，慈善會(huì)41.4億元，各類在民政部門登記的基金會(huì)40.5億元，比上年增長59.8％。捐贈(zèng)物資折款15.6億元，接收捐贈(zèng)衣被8756.8萬件，其中：棉衣被2707.4萬件。間接接收其他部門轉(zhuǎn)入的社會(huì)捐款1.6億元，衣被2830.4萬件，其中：棉衣被445.8萬件，捐贈(zèng)物資折款9875.1萬元。使3069.7萬人（次）困難群眾受益。

■點(diǎn)評
加強(qiáng)民生為本
    民政部機(jī)構(gòu)改革，是對民政范圍內(nèi)整體相關(guān)職責(zé)盡可能進(jìn)行整合。
    從民政部司局?jǐn)?shù)量增加來看，凸顯的一個(gè)理念就是在傳統(tǒng)民政工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)民生為本、社會(huì)建設(shè)和慈善事業(yè)，構(gòu)建和諧社會(huì)。這一點(diǎn)和十七大以來總的指導(dǎo)思想是一致的。
（北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心常務(wù)副主任 陳金羅）

機(jī)構(gòu)變革體現(xiàn)民政特點(diǎn)
    民政部內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整是一種規(guī)范的組織與制度行為。調(diào)整體現(xiàn)了民政部的自身特點(diǎn)，反映了它所處理事務(wù)的變化。每次調(diào)整實(shí)際上也是一種政革，凸現(xiàn)了民政部與時(shí)俱進(jìn)、銳意進(jìn)取、實(shí)事求是、功能需要的價(jià)值理念。體現(xiàn)了“法治、民本、福利、慈善、社會(huì)”這些新的民政思路。
    另外，對貧困人口，由“保障”到“救助”，對社會(huì)組織，由“管理”到“監(jiān)察”，這些細(xì)微的變化都體現(xiàn)出民政部依法執(zhí)政、民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政的態(tài)度和對自己權(quán)力局限深刻反省的精神。
（北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授 夏學(xué)鑾）