中華民國肇建后，北京政府頒布了《捐資興學(xué)褒獎條例》《義賑獎勸章程》《褒揚條例》等多部褒獎慈善捐贈行為的法律法規(guī)。其中，1913年頒行的《捐資興學(xué)褒獎條例》，作為近代中國第一部有關(guān)慈善捐贈方面的專門法規(guī)，經(jīng)北京政府數(shù)次修訂完善，成為民國時期社會救濟、衛(wèi)生、水利等領(lǐng)域同類法規(guī)的藍本。事實上，該條例不僅在立法學(xué)上極具藍本意義，且在民國教育史、慈善史上也占有舉足輕重的地位。

    立法動因

    一是促進新式教育發(fā)展的需要。1911年辛亥革命巨變，給新式教育帶來了前所未有的發(fā)展機遇。中華民國甫建立，南京臨時政府、北京政府就先后進行了一系列適應(yīng)資產(chǎn)階級需要的教育改革，頒行了“壬子癸丑學(xué)制”，建起一個更加完整的學(xué)制系統(tǒng)，這就為民國初年全國教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。據(jù)北京政府教育部統(tǒng)計，1912-1913年，全國各類學(xué)?？倲?shù)從87272所增至108448所，學(xué)生從2933387人增至3643206人。在短短兩年內(nèi)，全國學(xué)校數(shù)量和學(xué)生人數(shù)增長迅猛，一方面反映出新式教育蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，另一方面則表明它亟需新政府投入更多的教育經(jīng)費，以保持其良性發(fā)展。然而共和肇基之初，國家財政十分困窘，教育經(jīng)費尤為困難。為激發(fā)民眾的捐贈熱情，民國建元后，教育部即開始醞釀制訂褒獎捐資興學(xué)法案，并明確立法旨趣為“獎勸人民捐私財襄公益，借補國家財力之不逮”。

    二是促進政權(quán)更替后法律銜接的需要。南京臨時政府成立之際，因各項法律未及制訂頒行，曾規(guī)定所有前清施行的法律，除與國體相抵觸者外，都得以暫行援用。與此同時，各省為興學(xué)捐贈者頻頻向中央呈請援例旌獎。在各省為地方紳民捐資興學(xué)請獎之案不斷呈報中央的情形下，民國北京政府及教育部迅即啟動了相關(guān)的立法活動，以彌補因政權(quán)更替帶來的法律空缺與不適問題，促進與前清法律的銜接。

    三是完善教育法律體系的需要。民國初年，北京政府教育部在較短時間內(nèi)制定頒布了一系列教育政策法規(guī)。但推進教育事業(yè)發(fā)展不能局限于教育領(lǐng)域內(nèi)立法，還關(guān)涉到社會、經(jīng)濟、文化多個領(lǐng)域，亦需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以期共同營造良好的法治社會環(huán)境。如果缺乏有關(guān)法律法規(guī)相銜接、相配合，或是不同的法律條文相抵牾，也將影響教育事業(yè)健康蓬勃發(fā)展。具體而言，在推進教育事業(yè)發(fā)展過程中，充足的經(jīng)費是最基本的保障。由此，加強慈善捐贈褒獎立法，將捐贈者的捐資興學(xué)行為以法律的形式確立下來，并施以獎勵，不僅是激發(fā)民眾捐資興學(xué)積極性、推進教育事業(yè)發(fā)展的一項必要的保障性舉措，也是呼應(yīng)各項教育政策法規(guī)、進一步完善教育法律體系的內(nèi)在需要。

    立法內(nèi)容

    《捐資興學(xué)褒獎條例》的條文并不繁復(fù)，其言簡而意賅，主要內(nèi)容涵括法規(guī)調(diào)整規(guī)范對象、捐資興學(xué)褒獎標準、給獎辦法、褒章執(zhí)照圖式等方面。后經(jīng)三次修訂，大抵為相關(guān)條款的變更與完善。

    一是調(diào)整規(guī)范對象。1913年《捐資興學(xué)褒獎條例》第一條明確規(guī)定：“人民以私財創(chuàng)立學(xué)?；蚓枞雽W(xué)校，準由地方長官開列事實，呈請褒獎。其以私財創(chuàng)辦或捐助圖書館、博物館、美術(shù)館、宣講所諸有關(guān)教育事業(yè)者，準照前項辦理。”由此而知，捐贈主體為國民，受贈對象除學(xué)校之外，還可為圖書館、博物館、美術(shù)館、宣講所等相關(guān)教育機構(gòu)。1914年，教育部提出修正建議，同年10月公布了修正條例。第一條增列一款：“華僑在國外以私財創(chuàng)立學(xué)?；蚓枞雽W(xué)校，培育本國子弟，準由各駐在領(lǐng)事開列事實表冊，詳請褒獎?！钡谌?、四條則規(guī)定私人結(jié)合之團體、遺囑捐資或捐資者未得褒獎而身故時，“其款逾千元者，分別獎給一、二、三等褒狀；至一萬元以上者，得獎給匾額”。這樣，作為法規(guī)調(diào)整規(guī)范對象的捐贈者，其內(nèi)涵更完備、外延更周全，不再局限于定居國內(nèi)的公民，也包括旅居國外的華僑，且由自然人擴大到法人。此后，1918年、1925年兩次修訂《捐資興學(xué)褒獎條例》，均沿用上述界定，僅在褒獎等次上對捐資款額有所調(diào)整。

    二是捐資數(shù)額褒獎標準。1913年《捐資興學(xué)褒獎條例》對捐資數(shù)額分為七等，分別給予不同的褒獎。具體言之：“一、捐資至一百元者，獎給銀質(zhì)三等褒章；二、捐資至三百元者，獎給銀質(zhì)二等褒章；三、捐資至五百元者，獎給銀質(zhì)一等褒章；四、捐資至一千元者，獎給金質(zhì)三等褒章；五、捐資至三千元者，獎給金質(zhì)二等褒章；六、捐資至五千元者，獎給金質(zhì)一等褒章；七、捐資至一萬元者，獎給匾額并金質(zhì)一等褒章。”該條在1914年修正條例中基本沿襲，僅將金質(zhì)、銀質(zhì)褒章改為金色、銀色，以便與此前頒布的《褒揚條例》規(guī)定相符，而1918年、1925年條例則刪去其中第七款。

    三是給獎辦法。最初，條例對捐贈者的褒獎按其捐資數(shù)額多寡分為褒章、褒狀和匾額三種，而私人結(jié)合之團體以及遺囑捐資或捐資者未得褒獎而身故者，則只授予褒狀、匾額。褒章材質(zhì)原有金、銀兩種，1914年修正案將其改作外觀色澤為金、銀兩色，亦按捐資多寡分三等授予。而條例迭次修訂，主要涉及一般褒獎、特別褒獎、團體捐資與遺囑捐資等方面內(nèi)容。由于捐贈主體不同、捐資數(shù)額多寡以及應(yīng)授褒獎等第的差別，各條例所訂褒獎辦法在程序、內(nèi)容上亦有所異。

    四是褒章及執(zhí)照圖式說明。《捐資興學(xué)褒獎條例》在1913年首次公布施行時，于附則中規(guī)定了褒章名稱及執(zhí)照圖式。褒章謂之“嘉祥章”，“中列篆文‘羊’字，周環(huán)嘉禾”。其釋義說，興學(xué)為“國之祥也，故取羊”，而羊是溫和慈愛的動物，“凡善、義、美、養(yǎng)等字，皆從羊，茲取之以喻興學(xué)之士”。周圍飾以嘉禾，則為國徽象征。同時，附則標示了三種不同等次褒章的直徑分寸大小，并規(guī)定褒章綬帶顏色及佩用儀式，即綬帶由紅、白二色相間，共五列組成，褒章應(yīng)佩帶于上衣左襟之上。另附有褒章、匾額執(zhí)照和褒狀格式，執(zhí)照或褒狀先填寫捐資者姓名，隨后在空白處詳記其捐資興學(xué)事實。

    實施效果

    北京政府《捐資興學(xué)褒獎條例》的立法宗旨在于鼓勵民眾捐資興學(xué)，發(fā)展文化教育事業(yè)，縱觀該條例的頒行、數(shù)次修訂及其十余年的實施情形，應(yīng)該說已達到其立法初衷，為民國文化教育事業(yè)、慈善事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了推進與保障作用。

    其一，激發(fā)了民眾的慈善捐贈熱情，捐資人數(shù)和款額總體呈增長趨向。

    《捐資興學(xué)褒獎條例》自1913年“公布以來，各省報部援例請獎之案歷有多起”。據(jù)教育部統(tǒng)計，僅條例實施的當年，全國各省捐資興學(xué)在千元以上者有250人，捐資總額為784622元。這表明，民國政府剛剛肇建即以立法形式褒獎捐資興學(xué)者，此舉深得人心“，資鼓勵而昭激勸”之效很快彰顯出來，產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。慷慨解囊、襄助教育之舉在民初地方社會蔚成風習(xí)。

    從捐資人數(shù)上看，江蘇、浙江、山東、直隸、廣東、福建、江西、奉天、湖南、安徽等省居全國前10位，其中蘇、浙兩省最多，分別為331人、247人；就捐資金額來論，江蘇、浙江、直隸、山東、安徽、湖南、奉天、廣東、福建、吉林等省居前10位，蘇、浙兩省亦遙遙領(lǐng)先，均超過200萬元。

    民國時期，不乏捐贈較慷慨的富商巨賈，他們捐資興學(xué)動輒成千上萬元，固然是慈善教育事業(yè)發(fā)展的重要力量；而普通民眾資財有限，捐獻款物也許并不算多，但其素受樂善好施風習(xí)浸染，常懷積德行善之心，所蘊藏的捐贈熱情與能量卻不應(yīng)忽視，集腋成裘，積沙成塔，這些小額捐贈積聚起來，猶如一股股涓涓細流匯成的滔滔善源，它同樣有助于推動民國教育事業(yè)的興盛與發(fā)展。有研究表明，民國前期，全國每筆興學(xué)捐款額平均為5044元，超過此平均數(shù)的僅蘇、浙、皖、滬、湘、豫等6省市，一般捐款數(shù)額并不太高。正緣于普通民眾涓涓細流般的捐贈，慈善教育事業(yè)才將更可持續(xù)地發(fā)展，更為綿長久遠。事實上，眾多捐資興學(xué)者家境并不殷富，卻富有仁心善念，樂善好施。如湖南永順孀婦王丁氏、王謝氏、王瞿氏等人，1912年捐贈亡夫遺產(chǎn)開辦勵志高等小學(xué)，后來又縮衣節(jié)食，陸續(xù)捐助兩千余元充作辦學(xué)經(jīng)費。此類事例在民國各地并不少見，其事可嘉，其情感人。據(jù)民國期刊報道，至1915年4月，湖南省已有6縣23人捐資興學(xué)獲得教育部褒獎。

    從時序上分析，1913年《捐資興學(xué)褒獎條例》明確了法律適用的溯及力，因而民國元年前后受褒獎?wù)呷藬?shù)眾多，捐資數(shù)額形成井噴之勢。據(jù)北京政府教育部統(tǒng)計，因清末宣統(tǒng)二、三年捐資興學(xué)而受褒獎?wù)呃塾?17人次，捐贈額為62萬余元；1912年驟增至488人次，高達225萬余元，為民國前期捐資興學(xué)褒獎情形的峰值。顯然，這是該條例規(guī)定的法律溯及力所致，后來條款修訂改自民國元年起，1914-1921年間，全國捐資興學(xué)便呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的常態(tài)，每年捐資受褒獎?wù)叽蠹s在百人左右，捐資額大抵在20-60萬元之間。此后，經(jīng)濟衰退、社會動蕩等因素也影響到該條例的實施成效，捐款隨之減少。

    其二，改善了基礎(chǔ)教育的辦學(xué)條件，在一定程度上促進了民國教育事業(yè)的發(fā)展。

    《捐資興學(xué)褒獎條例》頒布后，各省捐資興學(xué)的善舉頻頻，或以私財創(chuàng)辦學(xué)校，或捐贈款物充當辦學(xué)經(jīng)費，“于振興教育頗多效力”。如江蘇東臺人蔡映辰，在清光緒、宣統(tǒng)年間就曾捐資創(chuàng)辦或倡辦啟秀藏書社、栟茶市公立啟秀初高兩等小學(xué)、私立蔡氏女學(xué)、公立康莊初等小學(xué)等多所學(xué)校，以惠鄉(xiāng)民族人。民國以后，他又陸續(xù)創(chuàng)辦私立蔡氏幼志初等小學(xué)、栟茶市公立西區(qū)初等小學(xué)、公立滸陵初等小學(xué)，并接辦公立南區(qū)初等小學(xué)，還在啟秀小學(xué)內(nèi)特設(shè)師范傳習(xí)所及蠶桑傳習(xí)所，“先后成就甚眾”，歷年畢業(yè)生及在校生近700人。蔡映辰身兼各校校長，極力經(jīng)營，捐助籌墊經(jīng)費，1913年病篤彌留之際，遺囑家人，將以前墊款及自置田產(chǎn)、股票等捐入各校，作為永遠基本產(chǎn)業(yè)，并以廣生油廠股本銀500兩的歲息捐為津貼，用于當?shù)刎毧鄬W(xué)生出外求學(xué)的補助費。綜上各項，蔡氏在民國初年贈總額合銀多達3萬余元。蔡氏屢捐資財，廣設(shè)小學(xué)，不僅改善了地方社會的辦學(xué)設(shè)施，且對啟蒙幼童及興學(xué)重教風尚也有倡率之功。民國前期，許多中小學(xué)校尚屬草創(chuàng)，經(jīng)費支絀，如蔡氏等人的捐贈猶如雪中送炭，紓解了它們的燃眉之急，有助于改善教學(xué)條件，以維系教學(xué)運轉(zhuǎn)或擴大辦學(xué)規(guī)模。

    1914年《修正捐資興學(xué)褒獎條例》規(guī)定，對華僑捐資興學(xué)一律由教育部給獎，以示優(yōu)異。華僑捐資興學(xué)熱情逐漸高漲，在國內(nèi)創(chuàng)辦起各級各類學(xué)校，如雨后春筍般涌現(xiàn)，尤以閩粵兩省最多。如福建省，“據(jù)不完全統(tǒng)計，這個時期華僑創(chuàng)辦小學(xué)約110所。從1925-1927年，晉江縣120所學(xué)校中，僑辦和僑助的學(xué)校有53所，占46%；廈門在抗戰(zhàn)前有39所學(xué)校，其中17所都由華僑捐資創(chuàng)辦或助辦，占45%”。這僅僅是民國前期華僑捐資興學(xué)之一斑，其時華僑捐資興學(xué)范圍已從中小學(xué)逐步擴展到師范、中專、職業(yè)學(xué)校，乃至大學(xué)及教育基金，成為僑鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展最重要的推動力量。華僑慨捐興學(xué)在一定程度上彌補了地方教育經(jīng)費的不足，促進了僑鄉(xiāng)教育事業(yè)的發(fā)展。同時，華僑對民國教育事業(yè)的貢獻還不獨局限于僑鄉(xiāng)，其捐辦高等教育及創(chuàng)設(shè)教育基金，影響廣及全國，惠澤眾多莘莘學(xué)子。

    （據(jù)《社會科學(xué)動態(tài)》）