慈善法修改下周將再次審議。今年12月22日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人記者會(huì)透露，修改決定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規(guī)定、明確個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)需經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部門指定等。

    慈善法自2016年實(shí)施6年多后便迎來(lái)修改流程，不過(guò)在今年10月第二次審議時(shí)“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與近年慈善行業(yè)內(nèi)發(fā)生的社會(huì)爭(zhēng)議事件有關(guān)。如何防范惡性事件風(fēng)險(xiǎn)？如何規(guī)制個(gè)人求助？如何完善全鏈條監(jiān)督機(jī)制？記者采訪多位學(xué)者、律師、一線基金會(huì)秘書長(zhǎng)，探討慈善法修改方向。

    規(guī)制范圍“妥協(xié)”

    擬嚴(yán)格規(guī)制個(gè)人求助

    網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)義務(wù)

    此次修法最引人關(guān)注的就是擬填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人求助法治空白，首次將個(gè)人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入慈善法規(guī)范并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。

    個(gè)人求助活動(dòng)區(qū)別于慈善募捐和非法的個(gè)人募捐。北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍表示，慈善募捐強(qiáng)調(diào)公益性，與為特定的人的困境解除有本質(zhì)區(qū)別。

    據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2016年慈善法草案審議時(shí)，十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，個(gè)人求助不屬于慈善活動(dòng)，不受慈善法調(diào)整。另一方面，多位專家指出，個(gè)人求助適用民法典中贈(zèng)與合同和刑法相關(guān)規(guī)定。

    同時(shí)，現(xiàn)行慈善法附則第一百一十條為個(gè)人在一定范圍內(nèi)求助、開展群眾性互助互濟(jì)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。今年12月22日全國(guó)人大常委會(huì)法工委記者會(huì)表示，近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，個(gè)人網(wǎng)絡(luò)求助現(xiàn)象不斷增多，超出了社區(qū)、單位等特定范圍。

    對(duì)此，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、公益慈善研究院副院長(zhǎng)賈西津表示，個(gè)人求助不屬于公益目的，現(xiàn)在擬在附則中專門增加一條，是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重申一下一般民法責(zé)任。也有專家表示，加在附則是一種“妥協(xié)”。

    根據(jù)今年12月22日的記者會(huì)介紹，草案一方面擬要求求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對(duì)信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過(guò)虛構(gòu)、隱瞞事實(shí)等方式騙取救助。這一原則，民政部等4部委印發(fā)的、與慈善法同時(shí)施行的《公開募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》就明確過(guò)。

    另一方面明確從事個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部門指定，對(duì)通過(guò)其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。還有針對(duì)網(wǎng)絡(luò)求助，擬明確從事個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)通過(guò)其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。同時(shí)，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門制定具體管理辦法。

    這樣體現(xiàn)的嚴(yán)監(jiān)管方向符合多位專家接受采訪時(shí)提出的修法建議。北京基業(yè)長(zhǎng)青社會(huì)組織服務(wù)中心、中國(guó)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)和中致社會(huì)發(fā)展促進(jìn)中心聯(lián)合提交給全國(guó)人大的修改建議報(bào)告認(rèn)為，對(duì)個(gè)人求助的贈(zèng)與行為和公開募捐的區(qū)別，社會(huì)公眾很難分辨，也沒(méi)有必要強(qiáng)求。還是應(yīng)該通過(guò)對(duì)可以管理的主體加強(qiáng)責(zé)任要求的方式來(lái)優(yōu)化，而且作為商業(yè)主體的個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以此為業(yè)，不能是法外之地。

    個(gè)人求助信息發(fā)布平臺(tái)多種多樣，是否都需要擔(dān)責(zé)？修訂草案中的“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”在修正草案中改為“個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)”，但“個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)”是什么還不明確。對(duì)此，北京春苗慈善基金會(huì)秘書長(zhǎng)崔瀾馨建議，可以將平臺(tái)分為兩種，有收費(fèi)的比如輕松籌、水滴籌，就需要有信息真實(shí)性查驗(yàn)的義務(wù)。不收費(fèi)的平臺(tái)，比如發(fā)朋友圈、個(gè)人微博、小紅書，按照工信部相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理規(guī)定即可。

    也有人提出進(jìn)一步增加平臺(tái)的義務(wù)。上述3個(gè)機(jī)構(gòu)修改建議報(bào)告建議規(guī)定個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)求助信息真實(shí)性查驗(yàn)義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)明確信息公開等義務(wù)。

    但賈西津認(rèn)為對(duì)平臺(tái)的責(zé)任要求有過(guò)度之嫌?！叭魏涡袨榈淖罱K責(zé)任主體一定只能是行為人，平臺(tái)可以負(fù)形式責(zé)任，以及通過(guò)契約更明確行為主體的責(zé)任，但對(duì)真實(shí)性負(fù)實(shí)質(zhì)責(zé)任的一定只能是行為主體自身?！彼J(rèn)為，應(yīng)明確界定平臺(tái)的責(zé)任是形式審查，比如要求提供信息、證明等，而最終的信息真實(shí)性只能是求助人和信息發(fā)布人自己的責(zé)任。

    賈西津贊同對(duì)于平臺(tái)義務(wù)從修訂草案的“審查”改成“查驗(yàn)”，但認(rèn)為“真實(shí)性查驗(yàn)”仍待解釋。

    建議明確公益性定義：

    避免慈善組織

    為特定個(gè)人募捐

    個(gè)人求助和慈善募捐的區(qū)別，還涉及受益人的問(wèn)題。金錦萍和賈西津此前就兒慈會(huì)事件接受采訪時(shí)曾表示，慈善組織為特定個(gè)人發(fā)起募捐活動(dòng)違背了公益性原則。對(duì)于此次修法，她們進(jìn)一步建議明確公益性定義。金錦萍指出，多次慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，癥結(jié)均在于現(xiàn)行慈善法沒(méi)有明確公益性定義，使得公益募捐有演化為非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。

    賈西津認(rèn)為，慈善法規(guī)制應(yīng)該針對(duì)公益性目的。不過(guò)目前法中沒(méi)有明確定義慈善的公益性，所以關(guān)于特定個(gè)人募捐會(huì)有模糊。她的觀點(diǎn)是，公益性，即為了不特定眾人的利益。所以公益總是以愿景、使命、價(jià)值觀為導(dǎo)向設(shè)立項(xiàng)目，受益人不能在項(xiàng)目設(shè)立時(shí)即預(yù)先確定為具體個(gè)人。

    但立法者已經(jīng)在措辭中體現(xiàn)了不特定個(gè)人原則。通過(guò)慈善法的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的秘書處法案組副組長(zhǎng)闞珂接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)曾表示，慈善法沒(méi)有對(duì)慈善下明確定義。按照該法第八條的規(guī)定，慈善組織開展慈善活動(dòng)的受益對(duì)象是“社會(huì)”?！懊嫦蛏鐣?huì)”4個(gè)字是特意增加的，有特定的含義：將學(xué)術(shù)用語(yǔ)“不特定大多數(shù)人群”轉(zhuǎn)化成法律語(yǔ)言“面向社會(huì)”。慈善組織按照其章程、宗旨，面向不特定的大多數(shù)人提供幫助，而且不得有關(guān)聯(lián)關(guān)系。

    早在2001年發(fā)布的公益事業(yè)捐贈(zèng)法釋義也曾指出，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的個(gè)人或人群。也就是說(shuō)，受益人不能是一個(gè)封閉的團(tuán)體或人群，受益人應(yīng)當(dāng)是一個(gè)普遍的、開放的概念，所有符合條件的人都可以成為受益人。

    但這一理念始終有爭(zhēng)議，其中包括一線基金會(huì)的聲音。北京新陽(yáng)光慈善基金會(huì)秘書長(zhǎng)劉正琛此前接受采訪時(shí)認(rèn)為，慈善組織幫助遴選出來(lái)的特定患者募捐，和從資金池中直接資助遴選出來(lái)的患者，沒(méi)有本質(zhì)差別，關(guān)鍵是這些特定患者要經(jīng)過(guò)公平的程序遴選，但是這對(duì)公益組織規(guī)范運(yùn)營(yíng)的要求很高。

    慈善法修法擬強(qiáng)化

    公募慈善組織

    對(duì)合作方的管理責(zé)任

    此次修法擬強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時(shí)的主體責(zé)任。

    今年9月的兒慈會(huì)事件中，涉嫌卷走千萬(wàn)救命錢的兒慈會(huì)9958項(xiàng)目“廊坊負(fù)責(zé)人”柯某孝的真實(shí)身份、9958地方團(tuán)隊(duì)的性質(zhì)受到極大關(guān)注。中華兒慈會(huì)平臺(tái)傳播部主任孫丹丹此前接受采訪時(shí)稱，兒慈會(huì)在多地選擇當(dāng)?shù)匾患颐褶k非企業(yè)機(jī)構(gòu)合作成立救助站，但救助站只是使用9958的牌子，只是合作伙伴機(jī)構(gòu)，救助站的運(yùn)營(yíng)和管理由當(dāng)?shù)睾献鳈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

    我國(guó)對(duì)于慈善組織公募資質(zhì)審批嚴(yán)格，有公募資質(zhì)的慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)小于從事相關(guān)活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量。慈善法第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。這在業(yè)內(nèi)通常被稱為“分享公募權(quán)”或“合作募捐”。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)募捐項(xiàng)目的信息展示中，兩者通常體現(xiàn)為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”和“收款機(jī)構(gòu)”。

    北京市致誠(chéng)律師事務(wù)所律師何國(guó)科曾指出，公募機(jī)構(gòu)本身力量有限，如果片面追求籌資量，會(huì)大量與“加盟商”合作，大規(guī)模分享公募權(quán)，但又不像輕松籌、水滴籌等商業(yè)主體有足夠的管理資源，這就產(chǎn)生了詐騙的基礎(chǔ)、尋租的空間。

    金錦萍認(rèn)為，公募基金會(huì)大規(guī)模分享公募權(quán)是下一步慈善領(lǐng)域出現(xiàn)集中性事件的一大隱患。“有人主張把它干脆關(guān)了就行了，我說(shuō)不行?！苯疱\萍說(shuō)，當(dāng)年慈善法設(shè)立第二十六條有非常好的考量，為沒(méi)有公開募捐資格的組織和個(gè)人開辟了一條路徑。她認(rèn)為，問(wèn)題在于實(shí)踐過(guò)程中具有公開募捐資格的慈善組織錯(cuò)誤地認(rèn)為自己只是提供了一個(gè)通道而已，責(zé)任心不強(qiáng)，所以金錦萍贊同強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時(shí)的主體責(zé)任。

    此次修法第二十六條擬加入一款：慈善組織應(yīng)當(dāng)對(duì)合作方進(jìn)行評(píng)估，并在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息。在“法律責(zé)任”部分，還對(duì)未評(píng)估合作方或載明相關(guān)信息的擬明確罰則。據(jù)了解，修改決定草案還加入“簽訂書面協(xié)議”“并對(duì)合作方的相關(guān)行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)合作募得的款物進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和管理”的要求。這一最新修改顯然是吸收了與慈善法2016年9月同時(shí)施行的民政部門規(guī)章《慈善組織公開募捐管理辦法》第十七條的規(guī)定。

    不過(guò)，對(duì)于責(zé)任下壓，慈善組織表示“壓力很大”。多位在一線的公募基金會(huì)負(fù)責(zé)人表示，公募機(jī)構(gòu)分享公募權(quán)時(shí)，權(quán)益少，義務(wù)和責(zé)任過(guò)重。一位副秘書長(zhǎng)表示，法律沒(méi)有相應(yīng)配套支持，或可加入行政部門的力量，與公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權(quán)的合作方，比如，合作與公開募捐項(xiàng)目一樣，要到“慈善中國(guó)”去申請(qǐng)備案。

    對(duì)于慈善組織長(zhǎng)期公信力偏弱的問(wèn)題，在強(qiáng)化監(jiān)管和信息透明度上，此次修法還有多處體現(xiàn)。草案在“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”兩章對(duì)于各方的責(zé)任有多處細(xì)化強(qiáng)化。如，對(duì)于公募慈善組織對(duì)公募活動(dòng)或者慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況信息公開，增加“詳細(xì)”公開的措辭。

    有專家建議：

    引入檢察機(jī)關(guān)

    公益訴訟制度

    2020年的慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告指出，監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度并存。

    何國(guó)科一直呼吁慈善領(lǐng)域采取更多監(jiān)管方法和創(chuàng)新，完善整體的監(jiān)督機(jī)制。他表示，目前整個(gè)慈善領(lǐng)域的主管部門為民政部門，但是民政部門管理所有事情并不科學(xué)、不合理。民政部門工作人員可能欠缺相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，很難進(jìn)行管理、服務(wù)、指導(dǎo)。

    同時(shí)，何國(guó)科指出，民政部門的監(jiān)管手段有限，很多時(shí)候僅有非處罰措施，哪怕違法違規(guī)情形已經(jīng)嚴(yán)重侵害公眾利益，可能也只能責(zé)令改正，社會(huì)效果更有限。多位受訪者建議，對(duì)于相關(guān)主體違法以及相關(guān)主體受害的情況，進(jìn)一步明確整個(gè)監(jiān)管鏈條上其他行政部門相應(yīng)手段的銜接，明確司法保護(hù)手段。

    此次修法擬明確工信、公安、國(guó)家安全、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、網(wǎng)信、金融監(jiān)督、教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、體育、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等各部門的職責(zé)。

    據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》報(bào)道，今年10月22日全國(guó)人大常委會(huì)分組審議慈善法修正草案時(shí)，多位委員建議引入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，理由包括現(xiàn)行慈善法對(duì)捐贈(zèng)人權(quán)利規(guī)定相對(duì)原則，權(quán)利維護(hù)相關(guān)落地條款不足。

    何國(guó)科指出，慈善財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，大量慈善財(cái)產(chǎn)來(lái)源于社會(huì)公眾的捐贈(zèng)。慈善領(lǐng)域是典型的公共利益聚集地，慈善領(lǐng)域的重大事件也能引發(fā)社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，目前存在很多捐贈(zèng)虛假宣傳等沒(méi)有明確受害主體但侵害公共利益的現(xiàn)象。這為公益訴訟介入慈善領(lǐng)域，提供了法理上的基礎(chǔ)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)捐贈(zèng)當(dāng)中大量是小額的、個(gè)體的，個(gè)體維權(quán)動(dòng)力不足。

    該建議也不乏反對(duì)聲音。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，慈善組織會(huì)在很多情況下處于相對(duì)弱勢(shì)的狀態(tài)，公益訴訟可能被人利用，起不到保護(hù)慈善主體或保護(hù)慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認(rèn)為，此前確立的公益訴訟制度都經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間專題調(diào)研和試點(diǎn)，目前時(shí)機(jī)或還不夠成熟。（據(jù)紅星新聞）