慈善法修改下周將再次審議。今年12月22日，全國人大常委會法工委發(fā)言人記者會透露，修改決定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規(guī)定、明確個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺需經(jīng)國務(wù)院民政部門指定等。

    慈善法自2016年實(shí)施6年多后便迎來修改流程，不過在今年10月第二次審議時“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與近年慈善行業(yè)內(nèi)發(fā)生的社會爭議事件有關(guān)。如何防范惡性事件風(fēng)險？如何規(guī)制個人求助？如何完善全鏈條監(jiān)督機(jī)制？記者采訪多位學(xué)者、律師、一線基金會秘書長，探討慈善法修改方向。

    規(guī)制范圍“妥協(xié)”

    擬嚴(yán)格規(guī)制個人求助

    網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺義務(wù)

    此次修法最引人關(guān)注的就是擬填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)個人求助法治空白，首次將個人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺納入慈善法規(guī)范并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。

    個人求助活動區(qū)別于慈善募捐和非法的個人募捐。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍表示，慈善募捐強(qiáng)調(diào)公益性，與為特定的人的困境解除有本質(zhì)區(qū)別。

    據(jù)《中國青年報》報道，2016年慈善法草案審議時，十二屆全國人大法律委員會表示，個人求助不屬于慈善活動，不受慈善法調(diào)整。另一方面，多位專家指出，個人求助適用民法典中贈與合同和刑法相關(guān)規(guī)定。

    同時，現(xiàn)行慈善法附則第一百一十條為個人在一定范圍內(nèi)求助、開展群眾性互助互濟(jì)活動提供了法律依據(jù)。今年12月22日全國人大常委會法工委記者會表示，近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，個人網(wǎng)絡(luò)求助現(xiàn)象不斷增多，超出了社區(qū)、單位等特定范圍。

    對此，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、公益慈善研究院副院長賈西津表示，個人求助不屬于公益目的，現(xiàn)在擬在附則中專門增加一條，是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，重申一下一般民法責(zé)任。也有專家表示，加在附則是一種“妥協(xié)”。

    根據(jù)今年12月22日的記者會介紹，草案一方面擬要求求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過虛構(gòu)、隱瞞事實(shí)等方式騙取救助。這一原則，民政部等4部委印發(fā)的、與慈善法同時施行的《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》就明確過。

    另一方面明確從事個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院民政部門指定，對通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。還有針對網(wǎng)絡(luò)求助，擬明確從事個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺應(yīng)當(dāng)對通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。同時，擬授權(quán)國務(wù)院民政部門會同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門制定具體管理辦法。

    這樣體現(xiàn)的嚴(yán)監(jiān)管方向符合多位專家接受采訪時提出的修法建議。北京基業(yè)長青社會組織服務(wù)中心、中國社會組織促進(jìn)會和中致社會發(fā)展促進(jìn)中心聯(lián)合提交給全國人大的修改建議報告認(rèn)為，對個人求助的贈與行為和公開募捐的區(qū)別，社會公眾很難分辨，也沒有必要強(qiáng)求。還是應(yīng)該通過對可以管理的主體加強(qiáng)責(zé)任要求的方式來優(yōu)化，而且作為商業(yè)主體的個人求助網(wǎng)絡(luò)平臺以此為業(yè)，不能是法外之地。

    個人求助信息發(fā)布平臺多種多樣，是否都需要擔(dān)責(zé)？修訂草案中的“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”在修正草案中改為“個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺”，但“個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺”是什么還不明確。對此，北京春苗慈善基金會秘書長崔瀾馨建議，可以將平臺分為兩種，有收費(fèi)的比如輕松籌、水滴籌，就需要有信息真實(shí)性查驗(yàn)的義務(wù)。不收費(fèi)的平臺，比如發(fā)朋友圈、個人微博、小紅書，按照工信部相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺管理規(guī)定即可。

    也有人提出進(jìn)一步增加平臺的義務(wù)。上述3個機(jī)構(gòu)修改建議報告建議規(guī)定個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)求助信息真實(shí)性查驗(yàn)義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)明確信息公開等義務(wù)。

    但賈西津認(rèn)為對平臺的責(zé)任要求有過度之嫌。“任何行為的最終責(zé)任主體一定只能是行為人，平臺可以負(fù)形式責(zé)任，以及通過契約更明確行為主體的責(zé)任，但對真實(shí)性負(fù)實(shí)質(zhì)責(zé)任的一定只能是行為主體自身?！彼J(rèn)為，應(yīng)明確界定平臺的責(zé)任是形式審查，比如要求提供信息、證明等，而最終的信息真實(shí)性只能是求助人和信息發(fā)布人自己的責(zé)任。

    賈西津贊同對于平臺義務(wù)從修訂草案的“審查”改成“查驗(yàn)”，但認(rèn)為“真實(shí)性查驗(yàn)”仍待解釋。

    建議明確公益性定義：

    避免慈善組織

    為特定個人募捐

    個人求助和慈善募捐的區(qū)別，還涉及受益人的問題。金錦萍和賈西津此前就兒慈會事件接受采訪時曾表示，慈善組織為特定個人發(fā)起募捐活動違背了公益性原則。對于此次修法，她們進(jìn)一步建議明確公益性定義。金錦萍指出，多次慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，癥結(jié)均在于現(xiàn)行慈善法沒有明確公益性定義，使得公益募捐有演化為非法集資的風(fēng)險。

    賈西津認(rèn)為，慈善法規(guī)制應(yīng)該針對公益性目的。不過目前法中沒有明確定義慈善的公益性，所以關(guān)于特定個人募捐會有模糊。她的觀點(diǎn)是，公益性，即為了不特定眾人的利益。所以公益總是以愿景、使命、價值觀為導(dǎo)向設(shè)立項(xiàng)目，受益人不能在項(xiàng)目設(shè)立時即預(yù)先確定為具體個人。

    但立法者已經(jīng)在措辭中體現(xiàn)了不特定個人原則。通過慈善法的十二屆全國人大四次會議的秘書處法案組副組長闞珂接受《人民日報》采訪時曾表示，慈善法沒有對慈善下明確定義。按照該法第八條的規(guī)定，慈善組織開展慈善活動的受益對象是“社會”?！懊嫦蛏鐣?個字是特意增加的，有特定的含義：將學(xué)術(shù)用語“不特定大多數(shù)人群”轉(zhuǎn)化成法律語言“面向社會”。慈善組織按照其章程、宗旨，面向不特定的大多數(shù)人提供幫助，而且不得有關(guān)聯(lián)關(guān)系。

    早在2001年發(fā)布的公益事業(yè)捐贈法釋義也曾指出，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的個人或人群。也就是說，受益人不能是一個封閉的團(tuán)體或人群，受益人應(yīng)當(dāng)是一個普遍的、開放的概念，所有符合條件的人都可以成為受益人。

    但這一理念始終有爭議，其中包括一線基金會的聲音。北京新陽光慈善基金會秘書長劉正琛此前接受采訪時認(rèn)為，慈善組織幫助遴選出來的特定患者募捐，和從資金池中直接資助遴選出來的患者，沒有本質(zhì)差別，關(guān)鍵是這些特定患者要經(jīng)過公平的程序遴選，但是這對公益組織規(guī)范運(yùn)營的要求很高。

    慈善法修法擬強(qiáng)化

    公募慈善組織

    對合作方的管理責(zé)任

    此次修法擬強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時的主體責(zé)任。

    今年9月的兒慈會事件中，涉嫌卷走千萬救命錢的兒慈會9958項(xiàng)目“廊坊負(fù)責(zé)人”柯某孝的真實(shí)身份、9958地方團(tuán)隊(duì)的性質(zhì)受到極大關(guān)注。中華兒慈會平臺傳播部主任孫丹丹此前接受采訪時稱，兒慈會在多地選擇當(dāng)?shù)匾患颐褶k非企業(yè)機(jī)構(gòu)合作成立救助站，但救助站只是使用9958的牌子，只是合作伙伴機(jī)構(gòu)，救助站的運(yùn)營和管理由當(dāng)?shù)睾献鳈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

    我國對于慈善組織公募資質(zhì)審批嚴(yán)格，有公募資質(zhì)的慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)小于從事相關(guān)活動的社會組織數(shù)量。慈善法第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。這在業(yè)內(nèi)通常被稱為“分享公募權(quán)”或“合作募捐”。在網(wǎng)絡(luò)平臺募捐項(xiàng)目的信息展示中，兩者通常體現(xiàn)為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”和“收款機(jī)構(gòu)”。

    北京市致誠律師事務(wù)所律師何國科曾指出，公募機(jī)構(gòu)本身力量有限，如果片面追求籌資量，會大量與“加盟商”合作，大規(guī)模分享公募權(quán)，但又不像輕松籌、水滴籌等商業(yè)主體有足夠的管理資源，這就產(chǎn)生了詐騙的基礎(chǔ)、尋租的空間。

    金錦萍認(rèn)為，公募基金會大規(guī)模分享公募權(quán)是下一步慈善領(lǐng)域出現(xiàn)集中性事件的一大隱患。“有人主張把它干脆關(guān)了就行了，我說不行?！苯疱\萍說，當(dāng)年慈善法設(shè)立第二十六條有非常好的考量，為沒有公開募捐資格的組織和個人開辟了一條路徑。她認(rèn)為，問題在于實(shí)踐過程中具有公開募捐資格的慈善組織錯誤地認(rèn)為自己只是提供了一個通道而已，責(zé)任心不強(qiáng)，所以金錦萍贊同強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時的主體責(zé)任。

    此次修法第二十六條擬加入一款：慈善組織應(yīng)當(dāng)對合作方進(jìn)行評估，并在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息。在“法律責(zé)任”部分，還對未評估合作方或載明相關(guān)信息的擬明確罰則。據(jù)了解，修改決定草案還加入“簽訂書面協(xié)議”“并對合作方的相關(guān)行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對合作募得的款物進(jìn)行財務(wù)核算和管理”的要求。這一最新修改顯然是吸收了與慈善法2016年9月同時施行的民政部門規(guī)章《慈善組織公開募捐管理辦法》第十七條的規(guī)定。

    不過，對于責(zé)任下壓，慈善組織表示“壓力很大”。多位在一線的公募基金會負(fù)責(zé)人表示，公募機(jī)構(gòu)分享公募權(quán)時，權(quán)益少，義務(wù)和責(zé)任過重。一位副秘書長表示，法律沒有相應(yīng)配套支持，或可加入行政部門的力量，與公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權(quán)的合作方，比如，合作與公開募捐項(xiàng)目一樣，要到“慈善中國”去申請備案。

    對于慈善組織長期公信力偏弱的問題，在強(qiáng)化監(jiān)管和信息透明度上，此次修法還有多處體現(xiàn)。草案在“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”兩章對于各方的責(zé)任有多處細(xì)化強(qiáng)化。如，對于公募慈善組織對公募活動或者慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況信息公開，增加“詳細(xì)”公開的措辭。

    有專家建議：

    引入檢察機(jī)關(guān)

    公益訴訟制度

    2020年的慈善法執(zhí)法檢查報告指出，監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存。

    何國科一直呼吁慈善領(lǐng)域采取更多監(jiān)管方法和創(chuàng)新，完善整體的監(jiān)督機(jī)制。他表示，目前整個慈善領(lǐng)域的主管部門為民政部門，但是民政部門管理所有事情并不科學(xué)、不合理。民政部門工作人員可能欠缺相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識，很難進(jìn)行管理、服務(wù)、指導(dǎo)。

    同時，何國科指出，民政部門的監(jiān)管手段有限，很多時候僅有非處罰措施，哪怕違法違規(guī)情形已經(jīng)嚴(yán)重侵害公眾利益，可能也只能責(zé)令改正，社會效果更有限。多位受訪者建議，對于相關(guān)主體違法以及相關(guān)主體受害的情況，進(jìn)一步明確整個監(jiān)管鏈條上其他行政部門相應(yīng)手段的銜接，明確司法保護(hù)手段。

    此次修法擬明確工信、公安、國家安全、財政、稅務(wù)、審計(jì)、網(wǎng)信、金融監(jiān)督、教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、體育、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等各部門的職責(zé)。

    據(jù)《法治日報》報道，今年10月22日全國人大常委會分組審議慈善法修正草案時，多位委員建議引入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，理由包括現(xiàn)行慈善法對捐贈人權(quán)利規(guī)定相對原則，權(quán)利維護(hù)相關(guān)落地條款不足。

    何國科指出，慈善財產(chǎn)是社會公共財產(chǎn)，大量慈善財產(chǎn)來源于社會公眾的捐贈。慈善領(lǐng)域是典型的公共利益聚集地，慈善領(lǐng)域的重大事件也能引發(fā)社會公眾的廣泛關(guān)注，目前存在很多捐贈虛假宣傳等沒有明確受害主體但侵害公共利益的現(xiàn)象。這為公益訴訟介入慈善領(lǐng)域，提供了法理上的基礎(chǔ)。同時，互聯(lián)網(wǎng)捐贈當(dāng)中大量是小額的、個體的，個體維權(quán)動力不足。

    該建議也不乏反對聲音。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，慈善組織會在很多情況下處于相對弱勢的狀態(tài)，公益訴訟可能被人利用，起不到保護(hù)慈善主體或保護(hù)慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認(rèn)為，此前確立的公益訴訟制度都經(jīng)過了長時間專題調(diào)研和試點(diǎn)，目前時機(jī)或還不夠成熟。（據(jù)紅星新聞）