2017年9月11日，第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)在北京開(kāi)幕。習(xí)近平總書(shū)記致信祝賀，指出‘檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任’。

    就在會(huì)議開(kāi)幕兩個(gè)多月前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察公益訴訟制度全面推開(kāi)。

    截至目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件67萬(wàn)余件，在多個(gè)領(lǐng)域不斷拓展，取得積極法治效果和良好社會(huì)效果；深化國(guó)際合作，促進(jìn)交流互鑒，國(guó)際‘朋友圈’越來(lái)越大……5年來(lái)，中國(guó)檢察公益訴訟摸著石頭過(guò)河，正在發(fā)揮國(guó)家利益和社會(huì)公共利益‘看護(hù)人’的重要角色。

    積極穩(wěn)妥拓展新領(lǐng)域

    “上下忙碌整一年，水碧魚(yú)美心欣然。”“萬(wàn)峰湖案”臨近尾聲，最高檢第八檢察廳主辦檢察官劉家璞在工作日志里寫(xiě)下這句話。對(duì)最高檢直接立案辦理的公益訴訟第一案，他至今記憶猶新。

    萬(wàn)峰湖是中國(guó)五大淡水湖之一，地處黔、桂、滇三省(區(qū))結(jié)合部，是珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要水源，其水質(zhì)狀況直接關(guān)系沿岸數(shù)十萬(wàn)人民的生產(chǎn)生活。

    長(zhǎng)期以來(lái)，非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖及非法捕魚(yú)等問(wèn)題突出，致使萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重。中央環(huán)保督察組曾兩次指出問(wèn)題，但一直未能徹底解決。

    “萬(wàn)峰湖治理難，難在跨行政區(qū)劃。三地治理主體分散、步調(diào)不一、力度不同，很難形成合力?！眲⒓诣闭f(shuō)。初步調(diào)查后，2019年12月，最高檢決定直接啟動(dòng)公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵副檢察長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的專案組，劉家璞是專案組一員。

    摸排線索、調(diào)查取證、制發(fā)檢察建議……專案組成立后，案件辦理有條不紊推進(jìn)。“我們這次實(shí)現(xiàn)了三地聯(lián)動(dòng)、四級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案。僅靠一地或某個(gè)層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)，都無(wú)法破解難題?！眲⒓诣闭f(shuō)。

    在各方努力下，萬(wàn)峰湖治理取得明顯成效。今日的萬(wàn)峰湖，碧波蕩漾、鳥(niǎo)飛魚(yú)躍，景色如畫(huà)。

    在傳統(tǒng)觀念中，檢察官往往站在法庭上指控犯罪，為何在“萬(wàn)峰湖案”中，卻化身生態(tài)環(huán)境的“守護(hù)人”？

    100多年前，《美國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》雜志首次提出“公地治理”難題：公共資源誰(shuí)都能利用，但當(dāng)公共資源被濫用或破壞時(shí)，常常沒(méi)有明確主體主張權(quán)益并進(jìn)行救濟(jì)?！巴ㄟ^(guò)了解‘公地治理’難題，人們更容易理解公益訴訟緣何產(chǎn)生?！弊罡邫z第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列說(shuō)，當(dāng)公共利益受到侵害，沒(méi)有適格主體提起訴訟，缺乏有效救濟(jì)渠道或現(xiàn)有救濟(jì)渠道失靈時(shí)，公益訴訟可以起到激活或補(bǔ)足制度機(jī)制不足的作用。

    胡衛(wèi)列介紹，從上世紀(jì)90年代末開(kāi)始，多地檢察機(jī)關(guān)圍繞環(huán)境污染、食品安全和消費(fèi)者權(quán)益等領(lǐng)域“試水”公益訴訟，但檢察公益訴訟真正制度化的起點(diǎn)，是黨的十八屆四中全會(huì)。

    從頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行，到立法保障、全面推行，檢察公益訴訟前進(jìn)的每一步，走在“無(wú)人區(qū)”，步伐卻很穩(wěn)健。

    江蘇蘇州的消防員劉磊在營(yíng)救跳河輕生群眾時(shí)不幸犧牲，應(yīng)急管理部批準(zhǔn)其為烈士。然而，劉磊老家湖南石門(mén)的唐某成卻在微信群公然發(fā)表侮辱性言論，侵害了劉磊烈士的名譽(yù)，造成較惡劣的社會(huì)影響。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后，向法院提起公益訴訟，有力捍衛(wèi)了英烈名譽(yù)榮譽(yù)。

    在英烈保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)踐是檢察公益訴訟拓展新領(lǐng)域的縮影。5年來(lái)，未成年人保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、軍人地位和權(quán)益保障法、個(gè)人信息保護(hù)法、反壟斷法等多部法律增加檢察公益訴訟條款。各地紛紛作出有益嘗試，全國(guó)已有26個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的專項(xiàng)決定。

    “邊探索邊總結(jié)，待條件成熟再推動(dòng)公益訴訟專門(mén)立法?！焙l(wèi)列表示，我們將繼續(xù)秉持積極穩(wěn)妥的原則，既要確保公共利益受侵害時(shí)不缺席，也要把握好公益訴訟履職邊界。

    訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的

    “檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是訴訟還是法律監(jiān)督？”

    2019年11月22日，全國(guó)政協(xié)召開(kāi)以“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”為主題的雙周協(xié)商座談會(huì)，一位全國(guó)政協(xié)委員問(wèn)道。

    面對(duì)提問(wèn)，最高檢黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)張軍回答：“公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職?！卑肽旰?，2020年全國(guó)兩會(huì)期間，張軍向大會(huì)報(bào)告最高人民檢察院工作時(shí)，提出“堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”。由此可見(jiàn)，維護(hù)公共利益，不一定靠“訴”解決。

    檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟案件占比90%以上。在民事公益訴訟中，有訴前公告程序。公告期內(nèi)，一旦適格主體起訴，檢察機(jī)關(guān)便不再提起訴訟。

    “行政公益訴訟，只有檢察機(jī)關(guān)能起訴，但需先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。這種訴前檢察建議，具有鮮明的中國(guó)特色。”胡衛(wèi)列指出，它體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，督促行政機(jī)關(guān)積極履職、自我糾錯(cuò)。同時(shí)，也有助于節(jié)約司法資源，提升監(jiān)督效率。

    5年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)訴前檢察建議52萬(wàn)余件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率持續(xù)提升，2021年達(dá)99.5%?？梢哉f(shuō)，絕大多數(shù)行政公益訴訟案件在訴前得到解決。

    如果行政機(jī)關(guān)不配合咋辦？某地一違法堆放建筑垃圾場(chǎng)所占地120余畝，渣土堆高近10米，存續(xù)近10年。2015年，涉案地塊劃入城區(qū)范圍。當(dāng)?shù)貦z察院向城管執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。但該局認(rèn)為，渣土堆形成時(shí)該地塊尚未劃入城區(qū)，不屬于其監(jiān)管職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“新官要理舊賬”，于是提起行政公益訴訟。最終，法院支持了檢察機(jī)關(guān)的起訴意見(jiàn)。

    “檢察機(jī)關(guān)追求在訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的，但不意味不用訴訟手段。對(duì)經(jīng)督促仍不履行職責(zé)、不整改的現(xiàn)象，我們敢于亮劍，堅(jiān)決提起訴訟，并把訴訟作為公開(kāi)的法治課堂?！焙l(wèi)列說(shuō)。

    劉家璞坦言，一開(kāi)始，確實(shí)有些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益訴訟有抵觸情緒?？呻S著制度推進(jìn)，很多行政機(jī)關(guān)開(kāi)始主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系，共同解決“老大難”。湖北黃石磁湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)，一居民擅自搭建房屋，向湖中直排污水，還在湖中圍欄投肥養(yǎng)殖，破壞磁湖生態(tài)環(huán)境。由于涉及職能部門(mén)較多，該問(wèn)題10余年未能解決。有了檢察公益訴訟，市國(guó)土資源局主動(dòng)上門(mén)請(qǐng)求監(jiān)督。當(dāng)?shù)貦z察院隨即向5家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促聯(lián)合執(zhí)法，多年“頑癥”終獲解決。

    談到檢察公益訴訟，一位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人感慨說(shuō)，它是以司法手段保護(hù)公益、促進(jìn)國(guó)家治理的一項(xiàng)重要制度安排，是推進(jìn)依法行政的良藥。

    “推進(jìn)檢察公益訴訟制度發(fā)展完善，離不開(kāi)各方的參與支持?！焙l(wèi)列說(shuō)，一方面包括與相關(guān)職能部門(mén)、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)配合，另一方面，還要積極推廣訴前圓桌會(huì)議、聽(tīng)證、公開(kāi)宣告等方式，不斷提升公眾參與度和認(rèn)可度。

    講好中國(guó)法治故事

    “中國(guó)正在把生態(tài)文明落到實(shí)處，探索的氣候變化檢察公益訴訟更是鼓舞人心，這樣的決心值得所有國(guó)家學(xué)習(xí)?！笔澜缱匀槐Ｗo(hù)聯(lián)盟環(huán)境法委員會(huì)主席、巴西高等司法法院大法官安東尼奧·本杰明說(shuō)。

    這一幕發(fā)生在2021年9月召開(kāi)的第七屆世界自然保護(hù)大會(huì)。本屆大會(huì)上，最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵受邀在北京線上出席“環(huán)境守法與執(zhí)法挑戰(zhàn)”分論壇并致開(kāi)幕辭。這是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)首次參加世界自然保護(hù)大會(huì)并發(fā)言。

    早在實(shí)施之初，中國(guó)這一公益訴訟模式便引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注。聯(lián)合國(guó)前副秘書(shū)長(zhǎng)埃里克·索爾海姆來(lái)中國(guó)考察環(huán)境保護(hù)時(shí)，對(duì)檢察公益訴訟給予高度評(píng)價(jià)。最高檢設(shè)立第八檢察廳專門(mén)負(fù)責(zé)公益訴訟檢察之際，巴西聯(lián)邦副檢察長(zhǎng)拉克爾·道奇對(duì)此表示祝賀，認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)已走在前列。

    毋庸置疑，“檢察公益訴訟”是中外司法交流高頻詞，已成為講好中國(guó)法治故事的亮眼名片。去年12月，在最高檢與歐洲環(huán)保協(xié)會(huì)共同舉辦的“生物多樣性保護(hù)暨預(yù)防性檢察公益訴訟研討會(huì)”上，多國(guó)法官、檢察官、專家學(xué)者稱贊此舉是中國(guó)在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的成功實(shí)踐。

    對(duì)中華鱘自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)就是一個(gè)例子。長(zhǎng)江湖北宜昌中華鱘自然保護(hù)區(qū)是中華鱘重要的產(chǎn)卵場(chǎng)，但核心區(qū)內(nèi)不少居民使用釣鉤網(wǎng)具等非法捕魚(yú)，附近約一公里長(zhǎng)江堤岸被改為菜地，建設(shè)違規(guī)構(gòu)筑物，嚴(yán)重影響中華鱘繁衍生息。

    “我們了解相關(guān)線索后，逐級(jí)交辦，由湖北宜昌西陵區(qū)人民檢察院辦理?！眲⒓诣苯榻B，在向多家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，一次綜合整治拉開(kāi)帷幕，污染情形逐步改善。為建立保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，當(dāng)?shù)卣l(fā)布通告，明確對(duì)長(zhǎng)江湖北宜昌中華鱘自然保護(hù)區(qū)范圍實(shí)行永久禁捕。

    “以前有可能側(cè)重保護(hù)野生動(dòng)物本身，如今我們同樣重視對(duì)動(dòng)物棲息地的保護(hù)?！眲⒓诣闭f(shuō)，這反映出中國(guó)檢察官在生物多樣性保護(hù)理念上的變化與進(jìn)步。

    相較國(guó)外，中國(guó)公益訴訟有啥不同？英國(guó)環(huán)境署首席環(huán)境檢察官安妮·布魯斯南表示，在英國(guó)，只有個(gè)人和社會(huì)組織可以提起公益訴訟，但面臨訴訟資源等方面的困難，通過(guò)中國(guó)檢察公益訴訟的實(shí)踐，看到了由檢察官提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)。

    除了生態(tài)環(huán)境，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)還積極探索無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域的公益訴訟，保護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益。

    “檢察公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域具有獨(dú)特功能與價(jià)值，正在展示出越來(lái)越旺盛的生命力?！焙l(wèi)列說(shuō)。

    （據(jù)人民網(wǎng)）