我國政治制度的人民性決定了我國法律制度要最大限度維護(hù)公共利益，這是我國盡快構(gòu)建公益訴訟制度的政治保障和必然要求。隨著國家發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，要更好滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義等美好生活的向往，就要更加重視公益訴訟在國家治理體系中的作用。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)全面推進(jìn)公益訴訟制度的發(fā)展，對保障公共利益發(fā)揮了重要作用。如何發(fā)揮社會組織的作用，以全面構(gòu)建具有中國特色的民事公益訴訟制度？筆者認(rèn)為，需要思考以下三個(gè)基本問題。

    一、檢察公益訴訟不是取代和削弱社會組織提起公益訴訟

    2012年修訂的民事訴訟法明確規(guī)定了社會組織有權(quán)提起公益訴訟的制度，該法第55條第1款規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國民事公益訴訟立法的重大突破。2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年中央深改組第十二次會議明確提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法進(jìn)行修訂時(shí)正式確立了這一制度，具有鮮明中國特色的檢察公益訴訟制度正式建立和發(fā)展起來。從我國公益訴訟發(fā)展的歷程可以看到：首先，國家充分認(rèn)識到了公益訴訟對保障公共利益的重要作用，在立法中確立了公益訴訟制度。其次，由于公益訴訟需要耗費(fèi)大量人力、財(cái)力，對專業(yè)要求很高，真正具備提起公益訴訟能力的社會組織很少，人民法院受理的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起的公益訴訟很少。為了強(qiáng)化對公共利益的保護(hù)，中央審時(shí)度勢，提出建立檢察公益訴訟制度?？梢哉f，國家大力發(fā)展檢察公益訴訟，不是要取代和削弱社會組織提起公益訴訟，而是要彌補(bǔ)社會組織提起民事公益訴訟能力的不足，完善公益訴訟制度，以法治手段更好保障公共利益。

    二、擴(kuò)大民事公益訴訟案由及社會組織范圍，全面推進(jìn)民事公益訴訟制度發(fā)展

    盡管檢察公益訴訟在立法技術(shù)上長期存在“等內(nèi)”和“等外”的爭論，但梳理我國當(dāng)前的法律，立法機(jī)關(guān)越來越多地使用“等外”來概括那些無法詳細(xì)列舉的行為。如民事訴訟法第55條第1款關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，就屬于這種情況，只列舉了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩種情形，但這種規(guī)定顯然不能機(jī)械地理解為只能對上述兩種情形才可以提起民事公益訴訟，近年來的民事公益訴訟司法實(shí)踐也早就突破了上述兩類案由。2019年10月黨的十九屆四中全會更是明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，這是新時(shí)代黨對檢察機(jī)關(guān)和社會組織進(jìn)一步探索擴(kuò)大公益訴訟范圍的具體要求。

    民事訴訟法并未明確規(guī)定哪些類型的機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起民事公益訴訟。根據(jù)最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條、第5條規(guī)定，有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織要符合三個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)：一是社會組織要在設(shè)區(qū)的市級民政部門登記注冊；二是社會組織成立期限要滿五年；三是在過去五年沒有違法記錄。目前這一規(guī)定只適用于環(huán)境民事公益訴訟，對就其他損害社會公共利益行為提起民事公益訴訟的社會組織資格沒有規(guī)定。從鼓勵和支持社會組織提起民事公益訴訟的角度出發(fā)，建議最高法統(tǒng)一社會組織提起民事公益訴訟的資格標(biāo)準(zhǔn)，適度降低成立期限滿五年的要求。

    三、社會組織與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該良性互動，共同推動民事公益訴訟制度的發(fā)展

    當(dāng)前，對這個(gè)問題研究還很不夠，司法實(shí)踐中也缺乏有價(jià)值的探索。根據(jù)最高法、最高檢在2020年12月修訂的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》“一般規(guī)定”之第2條規(guī)定，人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)之一是“督促適格主體依法行使公益訴權(quán)”。與此相對應(yīng)，該解釋在“民事公益訴訟”部分特別規(guī)定了訴前公告制度。也就是說，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會公共利益的行為，不是直接就提起公益訴訟，而是在提起公益訴訟前，“應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期限為三十日”。公告期滿，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。這種訴前公告的制度表明了檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的一種態(tài)度，也就是只有在公共利益受到侵害，相關(guān)機(jī)關(guān)、社會組織或個(gè)人并未提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會提起民事公益訴訟。

    從上述“兩高”關(guān)于公益訴訟案件的解釋，可以比較清晰地定位社會組織和檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的關(guān)系：第一，兩者是互相補(bǔ)充的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該與社會組織加強(qiáng)合作，共同推動民事公益訴訟法律制度的發(fā)展。第二，社會組織不僅要積極履行職責(zé)，依法對損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟，也要積極支持檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟。社會組織根植于民間，對民生以及公共利益受損等情況有著更直觀的感受，更容易發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，在某些領(lǐng)域也具備相關(guān)專業(yè)知識，可以積極向檢察機(jī)關(guān)提供民事公益訴訟線索，為檢察公益訴訟提供專業(yè)的支持等。第三，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益受到侵害的，要通過發(fā)布公告甚至直接約談等方式，提醒甚至督促相關(guān)社會組織提起民事公益訴訟。第四，在相關(guān)社會組織提起民事公益訴訟時(shí)，如果該社會組織受到能力不足等條件制約或者人民法院該受理而不受理的，可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請，請求檢察機(jī)關(guān)支持其提起民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，也可以主動支持社會組織提起民事公益訴訟。第五，在確實(shí)沒有其他組織或個(gè)人提起訴訟，社會公共利益又確實(shí)受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以依法向人民法院直接提起民事公益訴訟。

    最后要提出的是，在其他大多數(shù)國家，都主要是由社會組織提起公益訴訟。隨著全球化的發(fā)展尤其是國家之間基于利益發(fā)生的糾紛日益增多，在其他國家不可避免將會出現(xiàn)社會組織針對中國企業(yè)甚至國有資產(chǎn)提起公益訴訟的案件。這將是一種復(fù)雜的局面，但中國了解、熟悉相關(guān)公益訴訟的社會組織少之又少，因此，支持社會組織積極參與國內(nèi)公益訴訟，不僅是更好維護(hù)公共利益的需要，也是支持中國社會組織健康發(fā)展、在必要時(shí)積極參與涉外公益訴訟的需要。

    （據(jù)《檢察日報(bào)》）

    北京青少年法律援助與研究中心主任 佟麗華/文