■ 本報記者 張明敏

    3月31日，由財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行聯(lián)合開展研究的《中國減貧四十年：驅(qū)動力量、借鑒意義和未來政策方向》（以下簡稱《報告》）在京發(fā)布。該研究報告分析了過去40年中國減貧的主要驅(qū)動力量，總結(jié)了中國減貧經(jīng)驗對其他發(fā)展中國家的借鑒意義，并對中國的未來政策方向提出了建議。

    貧困人口減少約8億

    過去四十年來，按照世界銀行每人每天1.9美元的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口減少了大約8億，占同期全球減貧人數(shù)的75%。2021年，中國宣布現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題，全面建成了小康社會。無論以世界銀行標(biāo)準(zhǔn)還是中國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國減貧速度和規(guī)模均前所未有。雖然消除了絕對貧困，但仍然有一定數(shù)量人口的收入低于中等偏上收入國家普遍采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)。為此，中國確立了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”的新目標(biāo)。

    雖然中國尚未制定具體的指標(biāo)，但毫無疑問，未來共同富裕政策將聚焦于這一群體。 

    《報告》聚焦中國過去四十多年幫助近8億人口擺脫貧困的驅(qū)動力量及其借鑒意義，并對中國未來政策走向提出建議。

    《報告》認(rèn)為，中國解決絕對貧困問題的兩大支柱是基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展和政府主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略與政策。其中，基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展為貧困人口提供了新的機(jī)會并提高了收入。政府主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略和政策是政府認(rèn)識到需要對貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行有針對性的支持后，最開始瞄準(zhǔn)因地理環(huán)境導(dǎo)致缺乏發(fā)展機(jī)會的地區(qū)，之后轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)貧困人口的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在解決“最后一公里”問題方面發(fā)揮了積極作用。此外，有效治理是中國減貧成功的基礎(chǔ)，政府的可信承諾、政府內(nèi)部協(xié)調(diào)以及與非政府部門的合作為實現(xiàn)減貧目標(biāo)提供了支撐。

    貧困人口年遞減1900萬

    《報告》指出，過去四十年，中國經(jīng)濟(jì)增長以及減貧的速度與規(guī)模都是前所未有的。以2010年國家貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，1978-2019年，農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到0.6%，農(nóng)村貧困人口從7.7億下降到550萬，減少近7.65億。換句話說，在過去四十年里，中國平均每年減少近1900萬貧困人口（貧困發(fā)生率平均每年降低2.4個百分點(diǎn)）。根據(jù)世界銀行每人每天1.90美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國貧困發(fā)生率從1981年的88.1%下降到2018年的0.3%，大約8億人口脫貧。如果使用中等偏下收入國家和中等偏上收入國家普遍使用的更高貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，中國的貧困發(fā)生率也呈現(xiàn)快速持續(xù)下降的趨勢——雖然慢于2010年國家貧困標(biāo)準(zhǔn)下的減貧速度。2021年2月25日，中國政府宣布實現(xiàn)了“消除農(nóng)村絕對貧困”的目標(biāo)。

    平均壽命接近77歲

    《報告》指出，改革開放四十多年來，中國的各項福利指標(biāo)改善明顯。改革開放初期，中國人口平均預(yù)期壽命為66歲，遠(yuǎn)超其他發(fā)展中國家，處于有利的發(fā)展起點(diǎn)。在此后的四十多年里，人民健康水平持續(xù)提升，2019年中國人口平均壽命接77歲，嬰兒死亡率從1978年的52‰下降到2019年的6.8‰。

    初中教育人群比例翻番

    《報告》指出，早在1978年前，中國教育事業(yè)發(fā)展水平就已高于同類型國家。改革開放后，隨著基礎(chǔ)教育和中等教育逐步普及，中國教育水平進(jìn)一步提高。到2010年，中等教育入學(xué)率已達(dá)到88%。雖然中國當(dāng)時人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平遠(yuǎn)低于巴西和南非等中等偏上收入國家，但中等教育入學(xué)率指標(biāo)與這些國家的差距不大。1982-2010年，完成初中教育的成年人比例從22.8%增長到65.3%，提高近兩倍。

    總體來看，過去四十多年不斷提高的人類發(fā)展指數(shù)排名體現(xiàn)了中國在收入、健康和教育等方面的大幅改善。中國人類發(fā)展指數(shù)排名的排名從1990年的第106名（共144個國家）提升到2019年的第85名（共189個國家），與其他大型發(fā)展中國家的差距不斷縮小。在過去四十多年里多維（非貨幣）貧困也有所改善，中國多維貧困人口比例從2002年的12.5%下降到2014年的3.9%。中國消除絕對貧困具有重要的世界意義。

    中國的減貧成就不僅幫助世界實現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)，還提前十年實現(xiàn)了聯(lián)合國第一個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)——消除極端貧困。1981-2017年，按照世界銀行每人每天1.9美元貧困標(biāo)準(zhǔn)，全世界平均每年減少近3400萬貧困人口，其中2400萬來自中國的貢獻(xiàn)，中國減貧人數(shù)占全球擺脫極端貧困總?cè)藬?shù)的四分之三。整體上看，中國的減貧進(jìn)程始終領(lǐng)先于世界其他國家。

    減貧史是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史

    《報告》稱，自1978年改革開放以來，中國保持了數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)快速增長，這部分得益于有利的初始條件，包括受過良好教育的健康人口、低生育率、高儲蓄率和公平的土地分配制度，同時，改革開放政策發(fā)揮了不可替代的作用。中國與一些其他曾經(jīng)實現(xiàn)過快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，特別是東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)體具備共同特征。中國改革開放政策的主要內(nèi)容包括注重教育、實施外向型發(fā)展、重視基礎(chǔ)設(shè)施投資、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、實施與比較優(yōu)勢一致的結(jié)構(gòu)性政策體系，以及支持市場競爭等，這些政策既有其特殊性，也與其他高速增長的經(jīng)濟(jì)體有共同之處。中國1980年以來的減貧速度在一定程度上反映了中國的經(jīng)濟(jì)追趕過程。 

    中國經(jīng)濟(jì)快速增長伴隨著基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展。

    中國的改革發(fā)軔于貧困人口相對集中的農(nóng)業(yè)部門。得益于引入市場激勵機(jī)制，貧困人口生產(chǎn)率提高。低技能要求的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供了轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)會。城鎮(zhèn)化進(jìn)程有助于農(nóng)民工利用城市新機(jī)會，其向農(nóng)村家庭的轉(zhuǎn)移支付又提高了留在農(nóng)村家庭的收入。由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施改善了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)了農(nóng)村、城市和出口市場的互聯(lián)互通。這些領(lǐng)域的改革是漸進(jìn)的，有利于企業(yè)和勞動者逐步調(diào)整并適應(yīng)改革。 

    當(dāng)貧困發(fā)生率低于10%以后，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和社會保障體系開始發(fā)揮更重要的作用。2013年起實施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略覆蓋了從貧困識別到貧困退出的整個過程，對于幫扶誰、誰來扶、怎么扶、如何退以及防止返貧的各個環(huán)節(jié)做出部署。這一戰(zhàn)略獲得全政府、全社會的支持，有效解決了“最后一公里”的問題，對于消除絕對貧困意義重大。 

    減貧成功得益于有效治理

    《報告》稱，和其他東亞國家一樣，中國擁有一個有能力、高效率的政府。中國政府對減貧目標(biāo)做出可信承諾，并在政策執(zhí)行過程中推動各層級政府和不同部門間的協(xié)調(diào)，積極動員非政府部門利益相關(guān)者之間達(dá)成合作。中國根據(jù)國情制定了相應(yīng)的政策。廣闊國土面積要求中央政府在政策實施中進(jìn)行分權(quán)，地方性政策試驗空間很大，地方政府之間競爭程度也很高。為了保持政策一致性，各級政府對政策試點(diǎn)開展了嚴(yán)格的監(jiān)督和問責(zé)，同時對官員進(jìn)行了強(qiáng)有力的行政激勵。

    消除絕對貧困并不是中國減貧事業(yè)的終極目標(biāo)，未來政策重點(diǎn)需要轉(zhuǎn)向縮小優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面的差距、解決長期存在的收入不平等和經(jīng)濟(jì)機(jī)會不平等、減少低收入群體因經(jīng)濟(jì)向綠色化、城鎮(zhèn)化、服務(wù)業(yè)驅(qū)動轉(zhuǎn)型而面臨的風(fēng)險。作為實現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”政策框架的一部分，需要進(jìn)一步調(diào)整國家低收入標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不斷提高的國民收入水平。低收入人口幫扶措施需要與社會保障體系進(jìn)一步深度融合，為低收入群體提供支持，降低少數(shù)群體獲益過多的風(fēng)險。這些政策取向已經(jīng)反映在2021年政府工作報告中，具體的行動計劃將在“十四五”期間制定并實施。 

    減貧進(jìn)程領(lǐng)先世界

    值得注意的是，《報告》提出了在總結(jié)回顧中國減貧經(jīng)驗領(lǐng)域需要進(jìn)一步研究的問題。首先，關(guān)于中國扶貧戰(zhàn)略和政策究竟在多大程度上促進(jìn)了貧困地區(qū)發(fā)展，以及減貧和增長之間關(guān)系等問題需要進(jìn)一步分析，這與其他中等收入國家貧困地區(qū)的發(fā)展息息相關(guān)。第二，關(guān)于中國將地方性政策試點(diǎn)試驗與強(qiáng)有力的績效激勵制度相結(jié)合的經(jīng)驗對于其他國家有何啟示需要進(jìn)一步分析，這將有助于理解分權(quán)模式和有效提供公共服務(wù)之間的關(guān)系。第三，關(guān)于中國精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗、具體的政策干預(yù)效果及政策間相互作用需要進(jìn)一步分析，這對于理解政策效果、效率和可持續(xù)性意義重大。

    廣義上講，分析政策干預(yù)的成本及收益有助于理解“算大賬”的含義。這對于解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資對減貧的影響，戶籍制度和中國的城鎮(zhèn)化等相關(guān)政策十分重要。在以上這些研究領(lǐng)域，應(yīng)該鼓勵國內(nèi)外的研究者、政策界和學(xué)術(shù)界人士開展廣泛交流，在更大范圍內(nèi)提供高水平實證研究所需要的數(shù)據(jù)。這些努力將有助于中國的減貧成就在世界范圍內(nèi)得到應(yīng)有的關(guān)注和理解。